II SA/Bk 831/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2013 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], którą odmówiono przyznania B. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem H. S. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. B. S. zwróciła się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem- H. S. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] odmówiono przyznania B. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzasadniając to brakiem obowiązku alimentacyjnego między małżonkami oraz niespełnianiem przez B. S. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad chorym mężem. Nie zgadzając się z powyższą decyzją B. S. wniosła odwołanie wyjaśniając, iż jej mąż jest bardzo chory i potrzebuje stałej opieki, a przez to ona nie jest w stanie podjąć pracy. Dlatego, też wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy, by sprawować opiekę nad mężem, gdyż nie jest w stanie poszukiwać pracy. Na potwierdzenie swoich twierdzeń wnioskodawczym przedłożyła decyzję potwierdzająca wyrejestrowanie jej z PUP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w/w rozstrzygnięcie i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. przyznało wnioskodawczyni specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji i uznało, iż pomiędzy małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny a wnioskodawczyni spełniła przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem H. S. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. U podstaw swojego rozstrzygnięcia wskazało, iż wydając decyzję Kolegium w sposób rażący naruszyło przepis art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego prawo do świadczenia zależnego od niepełnosprawności przyznawane jest od początku miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, jeśli wniosek o ustalenie tego prawa złożony zostanie w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Końcowym terminem do jakiego organ może przyznać wnioskowane świadczenie jest ostatni dzień miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jeśli mieści się ono w okresie zasiłkowym. Z uwagi na to, iż organ orzekający przekroczył okres przyznania wnioskowanego świadczenia, który winien być określony zgodnie z art. 2 pkt. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych , tj. od dnia 1 listopada 2012 roku do dnia 31 października 2013 r., stwierdzona została nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Rozpoznając na nowo odwołanie wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2014r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], którą odmówiono przyznania B. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem H. S. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad swoim niepełnosprawnym mężem. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni ustało, bowiem w dniu 26 czerwca 1991 r. Następnie, jak wynika z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w A. B. S. w okresie od dnia 25 stycznia 2008 r. do dnia 29 kwietnia 2013 r. pozostawała zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i nie świadczyła pracy. Niepełnosprawność męża wnioskodawczym H. S, istnieje natomiast od października 2012 r. Reasumując SKO wywiodło, iż ustanie stosunku pracy wnioskodawczyni miało miejsce 21 lat przed ustaleniem, iż H. S, jest osobą niepełnosprawną, a więc nie można uznać, aby wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W skardze do sądu administracyjnego B. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji wadliwość. Wskazała, iż jej mąż legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od dnia 8 marca 2013 r. i został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Skarżąca oświadczyła, iż jest osobą bezrobotną i nie może podjąć pracy zarobkowej, gdyż opiekuje się chorym mężem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Stan zdrowia małżonka skarżącej ulega pogorszeniu i wymaga osób trzecich w codziennym funkcjonowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej u.ś.r.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od 1 stycznia 2013r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez stronę skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 roku poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca przed uzyskaniem przez męża niepełnosprawności w październiku 2012 r. nie podejmowała zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą trwającą od 2012 roku koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym mężem. Organy wskazały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, już niejako na marginesie tej sprawy wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r.. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – K 27/13 – było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. Ponadto art. 17 w/w ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się w/wskazaną wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą za równoznaczne z terminem: rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Mając na uwadze zmianę stanu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5grudnia 2013 r. (K 27/13) tenże Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn.. akt P 1/14) wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu o konstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. (z powodu którego było zawieszone niniejsze postępowanie) uważając kwestię za dostatecznie wyjaśnioną. Wracając na grunt sprawy niniejszej Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 p.p.s.a. uważając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i winny uczynić to prawidłowo przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego przyjętego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.