II SA/Bk 833/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] odmawiającą przyznania M. F. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią T. P. Decyzja SKO w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. M. F. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w Ł. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią T. P. Do niniejszego wniosku dołączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] grudnia 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności T. P., z którego wynikało, że daty powstania tej niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2011 r. na stałe. W dokumentacji znajduje się także decyzja Starosty Ł. o utracie przez Wnioskodawczynię statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2011 r., kwestionariusz dot. okresów składkowych i nieskładkowych, z którego wynika, że Wnioskodawczyni pracowała przez cztery miesiące w 2005 r., dziesięć miesięcy w 2007 r. i pięć w 2008 r. (z załączonego świadectwa pracy wynika, że ostatni stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron). Z oświadczenia złożonego dnia [...] lipca 2013 r. wynika, że matka Wnioskodawczyni – K. K. - nie może zajmować się chorą matką T. P., ponieważ pobiera rentę chorobową, zaś w oświadczeniu z [...] lipca 2013 r. Wnioskodawczyni wskazała, że całodobowo zajmuje się babcią. Ponadto z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że K. K. mimo wspólnego zamieszkania w Wnioskodawczynią i matką prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe oraz, że jest osobą niepełnosprawną. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] lipca 2013 r. znak: [...] odmówiono Wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego zasiłku, ze względu na brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.). Z dokumentacji przedłożonej do akt sprawy, nie wynika bowiem, by Wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad babcią. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na babcię uzyskała posiadając status osoby bezrobotnej. Skoro, zatem istnieje konieczność zaistnienia ścisłego związku między rezygnacją z pracy a potrzebą sprawowania opieki, organ stwierdził, że przedmiotowa przesłanka nie została w sprawie spełniona. Wskutek złożonego odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, za organem I instancji, na przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. wskazujący na przesłanki, których spełnienie czyni możliwym przyznanie wnioskowanego zasiłku, tj.: obowiązek alimentacji, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki oraz spełnienie kryterium dochodowego 623 zł na osobę w rodzinie. SKO podkreśliło, że stosownie do art. 128 krio obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, przy czym krewnymi w linii prostej są zarówno wstępni jak i zstępni. Art. 132 krio ustala natomiast kolejność zobowiązanych, wskazując, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Wnioskodawczyni jest zaś wnuczką w linii prostej i jej obowiązek alimentacyjny wobec babci powstaje wówczas, gdy nie ma dzieci babci, lub dzieci te nie są w stanie dopełnić swojego obowiązku alimentacyjnego względem rodzica. Kolegium wskazało, że organy nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia czy doszło do zwolnienia z wykonywania obowiązku alimentacyjnego. Wobec faktu, że niepełnosprawna T. P. ma córkę K. K., a fakt pobierania przez nią renty chorobowej nie zwalnia jej z obowiązku sprawowania opieki nad matka, Kolegium uznało, że wnuczka nie ma obowiązku sprawowania opieki nad babcią przed jej córką, a zatem nie może zostać jej przyznane wnioskowane świadczenie z pomocy społecznej. Wobec powyższych rozważań Kolegium odstąpiło od oceny faktu spełnienia w sprawie pozostałych przesłanek z art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. F. wniosła skargę do tutejszego sądu administracyjnego podnosząc, że nie może ona podjąć zatrudnienia, albowiem opiekuje się chorą babcią, która nie może zostać sama przez 10 godzin oraz oświadczyła, że do lipca 2013 r. pobierała na babcię świadczenie pielęgnacyjne. Wskazała ponadto, że K. K. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której powstanie datuje się od 1986 r. Choruje ona na schorzenie układu krążenia oraz cierpi na zaburzenia psychiczne, ma ataki depresyjne i lękowe. Z tego powodu nie jest ona w stanie zajmować się chorą matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio zawarte stanowisko i wskazując, że K. K., zgodnie z załączonym do skargi orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej pomocy innych osób, a zatem może zajmować się chorą matką. W dniu [...] grudnia 2013 r. do tut. sądu wpłynęło pismo Skarżącej, do którego dołączyła ona zaświadczenie lekarza psychiatry, z którego wynika, że K. K. od lat leczona jest z powodu depresji i wymaga z tego powodu terapii i opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 16 sieprnia 2013 r., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli, poza ww. warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. u.ś.r. (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). Wyjaśnić przy tym należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1.01.2013 r. Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, zauważyć należy, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do oceny, czy na Skarżącej będącej wnuczką osoby niepełnosprawnej o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności, ciąży obowiązek alimentacyjny wymagany brzmieniem art. 16a u.ś.r., gdy jednocześnie żyje dziecko tej osoby niepełnosprawnej, tj. matka Skarżącej. Stwierdzić w tym zakresie należy, że organ II instancji słusznie zauważył, że ustalona w art. 132 krio kolejność zobowiązanych do alimentacji, jednoznacznie wskazuje, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji, albo, gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Zauważyć należy w tym miejscu, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest świadczeniem skierowanym do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób trzecich, lecz jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie, dla określonej ramami art. 132 krio, kategorii osób, przy czym nie ma możliwości zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez poszczególnych krewnych osoby potrzebującej pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane przedmiotowe świadczenie, lecz decyduje o tym przepis prawa (por. wyrok NSA z 18.07.2012 r., I OSK 198/12). Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to, bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo (właściwą jednostkę samorządu terytorialnego) składek emerytalno-rentowych. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ, dysponując wiedzą o tym, że córka osoby potrzebującej opieki żyje i mieszka z nią, automatycznie przyjął, że jest ona w stanie sprawować tą opiekę. Organ, pomimo informacji o stanie zdrowia córki T. P., zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, nie poczynił żadnych czynności zmierzających do ustalenia faktycznego stanu zdrowia K. K. oraz tego, czy jest ona w stanie zajmować się chorą matką. W tym zakresie w ocenie sądu organ winien zastosować albo art. 138 § 1 k.p.a. albo art. 138 § 2 k.p.a., albowiem dopiero wyjaśnienie ww. okoliczności pozwalało na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują takie prowadzenie postępowania administracyjnego, które pozwoli na dokładne i wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie w niniejszej sprawie, zasadnym było wyjaśnienie kwestii stanu zdrowia K. K. i stwierdzenie, czy pozwala on na sprawowanie przez nią opieki na niepełnopsrawną matką, czy nie. Zauważyć należy, że orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności K. K. zostało złożone przez Skarżącą dopiero na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy opatrzone jest ono datą [...] listopada 2009 r. Organ II instancji niejako automatycznie stwierdził, że K. K. jest w stanie opiekować się chorą matką, tylko dlatego, że jest jej córką, czyli osobą na której w pierwszej kolejności przed wnuczką, ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest to wnioskowanie przedwczesne, albowiem nie zostało ono poprzedzone żadną analizą pod kątem przesłanki z art. 132 krio, przesuwającej obowiązek alimentacyjny na osobę o dalszym stopniu pokrewieństwa. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę niewątpliwie nie dysponował niezbędnymi dowodami do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej w zakresie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tych okolicznościach powinien był on na etapie wydawania rozstrzygnięcia ocenić czy sam uzupełni postępowanie dowodowe, czy uchyli zaskarżoną decyzję i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania. Dopiero, bowiem prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, pozwoliłoby na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu argumenty podnoszone przez Skarżącą, mogą świadczyć o niemożności sprawowania opieki nad T. P. przez córkę K. K. i tym samym powodować przejście tego obowiązku na Skarżącą. Jednakże dokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie, sąd pozostawia organom, które w pierwszej kolejności uzupełnią postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym powyżej i kolejno zweryfikują, czy Skarżąca spełnia wymogi, o jakich mowa w aktualnym brzmieniu art. 16a u.ś.r. Zauważyć ponadto należy, że organ I instancji rozstrzygnięcia przez siebie wydanego nie uzasadnił ww. argumentacją, skupiając się jedynie na braku spełnienia w sprawie innej przesłanki z art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. – tj. rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki. Organ I instancji przyjął wąską wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. wskazując, że skoro Skarżąca nie pracuje od maja 2008 r., to nie jest w takiej sytuacji możliwe zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca bowiem w istocie z pracy nie zrezygnowała w celu sprawowania opieki nad babcią, albowiem w chwili uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego była osobą bezrobotną. Sąd zauważa, że w obecnym brzemieniu przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie określa literalnie, czy warunek rezygnacji z zatrudnienia jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis powyższy jest kontrowersyjny. Dlatego też doszło do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (postanowienie z dnia 12.12.2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13), zarejestrowanego w Trybunale pod sygnaturą akt P 1/14: czy art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki [...], jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji RP. Sąd ten uznał za konieczne zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dostrzegając jak ważką jest sprawa pomocy społecznej dla rodzin opiekujących się osobami niepełnosprawnymi. Sąd wskazał, iż ustawodawca wprowadzając do ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy, stanowiący dla części rodzin to samo świadczenie, co uprzednio świadczenie pielęgnacyjne, odmiennie potraktował osoby, które z uwagi na ww. sporne okoliczności, traktować należy jako podmioty podobne. Ustawodawca w uzasadnieniu wprowadzanych zmian nie przedstawił natomiast żadnego wyjaśnienia pominięcia wśród podmiotów uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, które nie podjęły zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Sąd zauważył także, iż celem wprowadzenia przedmiotowego zasiłku specjalnego jest pomoc tym opiekunom (a pośrednio również osobom, nad którymi opieka jest sprawowana), którzy świadomie pozbawiają się możliwości zarobkowania i poświęcają się opiece, a w wielu sytuacjach niewątpliwie wyręczają państwo w sprawowaniu tej opieki. Z tego powodu trudno jest racjonalnie uzasadnić odmienne traktowanie osób, które z pracy rezygnują i osób, które pracy tej nie podejmują, w związku z koniecznością sprawowania opieki. Odpowiedź na powyższe pytanie prawne przez Trybunał Konstytucyjny może mieć wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Gdyby przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia" lub "niepodejmowania zatrudnienia" przez Skarżącą była jedynym zarzutem skargi, Sąd mógłby we własnym zakresie zawiesić postępowanie sądowe, do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia prawnego, postawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Jednakże podstawową przyczyną uchylenia decyzji organów obydwu instancji było niewyjaśnienie, czy osoba (córka T. P.) zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, jest w stanie sprawować opiekę nad matką. Organ, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśni tę kwestię jako priorytetową. Jeśli dojdzie do wniosku, że K. K. nie może zajmować się chorą matką, to w następnej kolejności rozważy istnienie uprawnień do tej opieki, przysługujących Skarżącej M. Fi. W ocenie Sądu organ może skorzystać z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszając postępowanie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w wyżej zasygnalizowanej kwestii. Co prawda, w literaturze przedmiotu podzielone są stanowiska, co do tego, czy organ administracji może uznać za "zagadnienie wstępne" orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, traktowanego jako "sąd" w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak skorzystanie z tego uprawnienia, w niniejszym przypadku wydaje się zasadne. Sąd orzekający podziela w tej mierze linię orzeczniczą zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 578/09 (Lex nr 595429). W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje wydane przez organy obu instancji były obarczone wadami polegającymi zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, co skutkować musiało uchyleniem zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. W punkcie II wyroku sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 j.t.). Do kosztów zaliczono opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika.