II SA/Bk 835/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oddala skargę Spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Burmistrza W. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ewid. [...] w obr. geod. W. W dniu [...] lutego 2018 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta W. W związku z zaistnieniem realnego niebezpieczeństwa sprzeczności pomiędzy postanowieniami ewentualnej decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji z projektowanymi postanowieniami miejscowego planu, Burmistrza W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r., na podstawie art. 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił prowadzone postępowanie do czasu uchwalenia w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym, iż w określonym terminie zawieszenia postępowania Gmina W. nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] października 2018r. nr [...] podjął zawieszone uprzednio postępowanie. Na to postawienie zażalenie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. wnosząc o jego uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując powyższe zażalenie postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszenia postępowania. W związku zatem z tym, iż Spółdzielnia wniosła zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, które jest niezaskarżalne, Kolegium kierując się dyspozycją art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. zmuszone było stwierdzić jego niedopuszczalność. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego na postanowienie Burmistrza W., w sytuacji gdy organ I instancji błędnie pouczył Skarżąca o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w terminie 7 dni od otrzymania, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do zaniechania merytorycznego rozpoznania zażalenia. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Skarżąca wywiodła przedmiotowe zażalenie na skutek błędnego - jak przyjął organ II instancji - pouczenia przez organ I instancji co do możliwości wniesienia środka zaskarżenia, ale działała w zaufaniu do organu administracji publicznej, które zostało przez organ I instancji naruszone, podobnie jak podstawowa zasada pewności prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1306, dalej w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując przedmiotową sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona, albowiem zarzuty w niej podniesione nie podważyły legalności zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności należy zastrzec, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej Gminy, a zatem prawidłowość tylko tego rozstrzygnięcia mogła być objęta zakresem kontroli sądowej. W konsekwencji Sąd nie mógł odnieść się co do zasadności podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania, ani też co do innych kryteriów oceny prawidłowości postanowienia Burmistrza W. z dnia [...] października 2018 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Niedopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia zażaleniem determinuje brak możliwości badania na tym etapie postępowania zarzutów dotyczących jego prawidłowości. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny postanowienia oraz podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 134 w zw. z art. 141 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 112 i art. 126 k.p.a. trzeba stwierdzić, że są one nieuzasadnione. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może, na podstawie art. 142 k.p.a., zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. przesądza natomiast, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że – a contrario – zażalenie nie przysługuje na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia oraz podjęcia postępowania. Taki też trafny pogląd przyjęło Kolegium i taki też pogląd przyjmowany jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Do zażaleń – stosownie do art. 144 K.p.a. - mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednym z takich przepisów jest art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie wydane w takim przedmiocie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Organ odwoławczy, po wpłynięciu zażalenia, podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym i taka właśnie niedopuszczalność wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2018r., iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, to jest przypadek wyłączenia przez przepisy postępowania administracyjnego możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu postępowania administracyjnego w toku instancji. Zażalenie w sprawie podjęcia postępowania - wobec obowiązujących uregulowań art. 101 § 3 i art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., dopuszczających prawo wniesienia zażalenia wyłącznie na postanowienie w sprawie: zawieszenia postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania - należało uznać za niedopuszczalne. Stanowiska tego nie zmienia fakt błędnego pouczenia w treści postanowienia organu I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Również w tym zakresie należy zgodzić się z Kolegium, iż samo błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia nie może kreować środka zaskarżenia w przypadku, gdy ustawa go nie przewiduje. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z treścią art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie stronie nie przysługiwał środek zaskarżenia. Błędne pouczenie, że zażalenie przysługuje, a następnie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez organ II instancji w żaden sposób stronie nie szkodzi. Gdyby organ I instancji zachował się prawidłowo tj. nie pouczył o możliwości wniesienia zażalenia, to strona nadal mogłaby - tak jak w obecnej sytuacji - kwestionować postanowienie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. W konsekwencji skoro żaden środek zaskarżenia na postanowienie Burmistrza W. o podjęciu zawieszonego postępowania nie istniał, to stwierdzenie tego faktu przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie pogarsza sytuacji skarżącej Spółdzielni w żaden sposób. Uzupełniająco warto w tym miejscu przypomnieć tezę wyroku NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. I OSK 755/12 (Lex nr 1264925), że ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia), co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Z podanych powodów, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.