II SA/Bk 837/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej oddala skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. po rozpatrzeniu wniosku pana J. M. z dnia [...] czerwca 2005 r. o przyznanie pomocy zgodnie z treścią art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) - oprócz zasiłku okresowego za okres maj – grudzień 2005 roku - i objęcie programem "Posiłek dla potrzebujących", sprecyzowanego w dniu [...] czerwca 2005 roku - decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...] przyznał zasiłek celowy w wysokości 80 zł na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości i higieny, energię elektryczną i obuwie. Ponadto odmówił przyznania świadczeń pieniężnych z zakresu pomocy społecznej wymienionych w art. 36 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej tj. zasiłku stałego i specjalnego zasiłku celowego oraz świadczeń niepieniężnych wymienionych w art. 36 pkt 2 lit. c, d, i f oraz lit. od i do tj. biletu kredytowanego, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, sprawienie pogrzebu, schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania, usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, mieszkania chronionego oraz pobytu i usług w domu pomocy społecznej. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. odmówił również przyznania pomocy z Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących". Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2005 r. ustalono, iż pan J. M., prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, mieszka w domu jednorodzinnym razem ze swoim bratem K. M. Jest współwłaścicielem tego budynku w 1/3 części, ponadto jest również współwłaścicielem w ½ części gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,4705 ha. Skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Źródłem utrzymania jest dochód z gospodarstwa rolnego wyliczony na kwotę 91,28 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 46,34 zł przyznany od 1 kwietnia 2005 roku do 30 września 2005 roku oraz zasiłek okresowy w kwocie 97,01 zł przyznany na okres od maja do grudnia 2005 r. Łączny dochód skarżącego został ustalony na 234,63 zł. W trakcie postępowania Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. w dniu [...] czerwca 2005 roku zwrócił się do skarżącego z prośbą o sprecyzowanie swoich żądań zgłoszonych we wniosku z dnia [...] czerwca 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji I instancyjnej wyłożono podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podkreślając, że szczupłość środków nie pozwala na uwzględnienie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Wskazano, że częściowo potrzeby pana J. M. zostały zaspokojone, natomiast MOPS w Z. nie posiada środków na pełne uwzględnienie żądania. W odwołaniu od powyższej decyzji pan J. M. domagał się jej uchylenia zarzucając, iż decyzja MOPS w Z. jest samowolą administracyjną, dowolnością organu, rażąco naruszającą art. 38, 39 i 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 10 kpa. Wysokość przyznanych świadczeń nie jest wystarczająca do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych i nie zapewnia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zdaniem odwołującego się treść art. 36 ustawy o pomocy społecznej określa obligatoryjne formy pomocy, jakie powinny być przyznane wnioskodawcy. Rozstrzygnięciu zarzucił też brak wskazania kryteriów, którymi kieruje się MOPS w przyznawaniu zasiłków, jak i sposobu rozdysponowania środków, dodatkowo stwierdzając, iż organ nie rozstrzygnął o całości wniosków strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] uchyliło w całości pkt. 2 lit. b skarżonej decyzji, a punkt ten otrzymał brzmienie następujące - "b. niepieniężnych z pomocy społecznej wymienionych w art. 36 pkt 2 lit. b, c, d, i f oraz lit. od i do o tj. biletu kredytowanego, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, sprawienie pogrzebu, schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania, usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, chronionego mieszkania oraz pobytu i usług w domu pomocy społecznej". W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy sporne rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów podkreślono, iż panu J. M. przyznano pomoc w formie zasiłku celowego, natomiast w zakresie przyznania pozostałych form pomocy wymienionych w treści art. 36 ustawy o pomocy społecznej odwołujący nie skonkretyzował swoich żądań i organ rozpatrzył żądania należącego tylko do jego kompetencji. Niemniej jednak skarżący nie spełniał warunków do ich uzyskania. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło skarżącemu, że przyznana pomoc nie musi zaspokajać w całości zgłoszonych przez niego potrzeb. Nadto skarżący powinien przyczyniać się do zaspokojenia tych potrzeb we własnym zakresie. Podniesiono również, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznając zasiłek celowy w wysokości 80 zł nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego". Podkreślono, że świadczenia z programu "Posiłek dla potrzebujących" przysługują osobom, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić oraz, że skarżący ma możliwość przygotowania sobie takiego posiłku w związku, z czym nie może skorzystać ze świadczeń w ramach wspomnianego programu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że pozostałe zarzuty skarżącego są nietrafne i uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Korekta zaskarżonej decyzji dotyczyła jedynie tego, iż nie wymieniono jednego przepisu choć był wymieniony z nazwy. Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia wskazanych przez odwołującego się przepisów art. 6-11 Kpa. Skarżący bowiem w każdej swojej sprawie aktywnie uczestniczy w przeglądaniu swoich akt sprawy i zgłoszeniu odpowiednich wniosków i zarzutów mających poprawić jego sytuacje bytową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pan J. M. podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu i wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż: • wydano ją z rażącym naruszeniem art. 106 ust. 3, art. 38 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, • nie rozstrzyga o całości zgłoszonego żądania, • narusza przepisy KPA i Konstytucji RP oraz dyskryminuje jego osobę w związku z ograniczeniem przez organy kręgu osób uprawnionych do świadczeń z programu "Posiłek dla potrzebujących", • nie zawiera kryteriów ustalania wysokości zasiłków i sposobu rozdysponowania środków. Ponadto skarżący dodał, iż organy nie zapewniły mu możliwości czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcia organów nie zawierają uzasadnień, nie rozstrzygają również o całości wniosków skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie zważając, że zarzuty dotyczące decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. są niezasadne oraz, że art. 36 ustawy o pomocy społecznej jest katalogiem świadczeń pomocy społecznej realizowanych przez gminy i przez powiaty. Organy gminne realizują zadania wynikające z art. 17 i art. 18 ustawy o pomocy społecznej, stąd też wymagane było sprecyzowanie żądań, czego skarżący nie uczynił. Mając na uwadze powyższe organ podjął rozstrzygnięcia we wszystkich sprawach należących do właściwości tego organu, z wyjątkiem zasiłku okresowego (który skarżącemu został przyznany) i pożyczki o ekonomiczne usamodzielnienie się, bo taka pożyczka zawierana jest ze stroną w formie umowy. Odnosząc się do naruszenia art. 39 stwierdzono, że z jego treści wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Podniesiono, że z materiału dowodowego wynika, że zasiłek taki został przyznany w wysokości 80 zł na częściowe pokrycie potrzeb zgłoszonych przez Pana J. M. z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Podkreślono również, iż pan J. M. jest osobą pełnoletnią, zdrową, będącą współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Stąd łatwiej jest mu zaspokoić potrzeby bytowe, niż osobom, które są chore lub mają wielodzietne rodziny i nie posiadają żadnych źródeł dochodu lub dochody te są ograniczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. za nietrafny również uznało zarzut pana J. M. dotyczący nie zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ skarżący był informowany o prawie zapoznania się z całością zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Odnosząc się do natomiast do zarzutu skarżącego o nierzetelnym rozpatrzenia wniosku dotyczącego pomocy z programu "Posiłek dla potrzebujących" wskazano, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji organu odwoławczego zawarte są szczegółowe wyjaśnienia, komu przysługuje w pierwszej kolejności ta forma pomocy. Kolegium podtrzymało również swoje stanowisko, że skarżący może samodzielnie zapewnić sobie posiłek (nawet gorący), gdyż posiada po temu środki oraz możliwości, zatem odmowa przyznania tej formy pomocy nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaakcentowało, iż żądanie pana J. M. rozpatrzenia wszystkich żądań wymienionych w art. 36 ustawy o pomocy społecznej było spowodowane chęcią obciążenia obu organów dodatkową pracą, a nie uzyskaniem uprawnień wynikających z tego przepisu albowiem skarżący wie o jakie świadczenia z pomocy społecznej może się ubiegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu prowadzone przez organy administracji postępowanie nie wykazało, wskazanych przez skarżącego naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania oraz dyskryminacji skarżącego i przepisów Konstytucji RP. Z akt sprawy wynika że, co prawda na etapie postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. nie zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ale na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący uczestniczył zarówno w wywiadzie środowiskowym, jak i zapoznał się z aktami sprawy. W związku z tym, że organ drugiej instancji, nie uzupełniał materiału dowodowego i decyzję podjął w oparciu o materiał zgromadzony przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., Sąd uznał, że powyższa kwestia nie miała wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Za nietrafny Sąd uznał również zarzut skarżącego, że organy nie wskazały zasad rozdysponowania środków posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., zawarto wyjaśnienie odnośnie rozdysponowania środków na realizację zasiłków celowych, określając m. in. kwotę jaką dysponował Ośrodek, ilość przyznanych zasiłków, jak i średnią wysokość przyznanych zasiłków. Przechodząc do meritum podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.), celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 cyt. ustawy - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 7 kpa wynika nakaz załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 roku, sygnatura akt. I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Z charakteru świadczeń z pomocy społecznej jednoznacznie wynika bowiem, iż osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwości otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie bądź też organ uwzględniając środki strony, własne możliwości finansowe i sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, uprawniony jest przyznać ograniczoną pomoc. Mówiąc inaczej, po ustaleniu, że pomoc jest niezbędna, organ może przyznać zasiłek okresowy lub celowy, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności - przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Odnosi się to również do wysokości przyznanej pomocy. Wreszcie udzielanie pomocy społecznej jest również limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Trafnie w tej sprawie Kolegium zauważyło, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Odnosząc się do naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej należy wyjaśnić, że zgodnie z jego treścią zasiłek celowy przyznawany jest w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów domowego użytku czy też drobnych remontów. Mając powyższe na uwadze trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przyznanie zasiłku celowego w wysokości 80 zł, pokrywającej w części jego niezbędne potrzeby bytowe (zakup żywności, środków czystości i pokrycia kosztu zużycia energii elektrycznej, zakupu obuwia), narusza postanowienia ustawy o pomocy społecznej. Tym bardziej, że organ w uzasadnieniu decyzji wskazał skarżącemu, że nie posiada wystarczających środków, aby zaspokoić wszystkie potrzeby osób potrzebujących w zgłaszanej przez nie wysokości. Przyznany decyzją zasiłek ma więc wspierać skarżącego w przezwyciężaniu trudności życiowych i w jego staraniach o zaspokajanie potrzeb bytowych i nie może ich w żadnym wypadku zastępować. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została prawidłowo ustalona sytuacja materialna i rodzinna oraz potrzeby skarżącego, jak też przedstawiona analiza własnych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie budzi wątpliwości. Organy obu instancji prawidłowo wskazały okoliczności, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy socjalnej, a w szczególności jakie względy wpłynęły na ograniczony charakter jej zakresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów administracji w tej mierze, w tym co do zakresu i powodów przyznania zasiłku celowego, jak również odmowy przyznania pozostałych wnioskowanych przez skarżącego form pomocy określonych w treści art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do odmowy przyznania pomocy z Rządowego Programu "Posiłek dla Potrzebującego" Sąd zauważa, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśniono skarżącemu (vide pismo z dnia 20 maja 2005 roku), że pomoc, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005 r. Rządowego Programu "Posiłek dla Potrzebujących" (Dz. U. Nr 236, poz. 2363) przyznawana jest w trybie określonym w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którą pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W związku z powyższym adresatami tej pomocy nie są wszyscy, lecz określona grupa potrzebujących, którzy nie są w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano skarżącemu, że podstawą odmowy świadczenia była możliwość przygotowania przez niego posiłków we własnym zakresie. W związku z powyższym należy uznać, że odmowa przyznania skarżącemu świadczeń w ramach Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" nie narusza obowiązujących przepisów. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący nierozpatrzenia przez organy prowadzące postępowanie całości wniosków o przyznanie pomocy zgodnie z treścią art. 36 ustawy złożonego przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2005 r. Już samo porównanie treści tego wniosku z zakresem orzeczenia decyzji MOPS pozwala na stwierdzenie, iż wszystkie wnioskowane żądania skarżącego podlegające załatwieniu w formie decyzji administracyjnej z zakresu właściwości Kierownika MOPS znalazły odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej, przy drobnej korekcie przez organ II instancji. Zgodnie z treścią art. 19 i 20 ustawy, w zakresie przyznania świadczeń z pomocy społecznej określonych w treści art. 36 ust. 1 lit. e, f, g oraz 36 ust. 2 lit. g, h, p, q, r organem właściwym pozostaje Starosta Z. - co poprawnie zostało wskazane zarówno w skarżonej decyzji SKO jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W zaistniałej sytuacji Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej obejmujący swym zakresem całą treść art. 36 ustawy winien podjąć czynności w trybie art. 66 Kpa – jednakże uchybienie w postaci zaniechania tego obowiązku nie stanowi takiego uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej, co skutkować by mogło uwzględnieniem skargi. W tej części bowiem, jak wyżej wyłożono, kierownik MOPS nie mógł orzekać i zaskarżona decyzja rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie zawiera. Kognicja sądu ogranicza się do treści decyzji wydanej, a zaskarżonej do sądu. Decyzja MOPS w Z. nie rozstrzyga również o przyznaniu świadczenia niepieniężnego z zakresu pomocy społecznej w postaci zasiłku i pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie oraz pomocy rzeczowej, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie - świadczeń przewidzianych w treści art. 36 pkt 1 lit. d i art. 36 ust. 2 lit. e ustawy. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 2 ustawy takie formy świadczenia nie wymagają wydania decyzji administracyjnej. Umowy przewidziane w treści art. 43 ust. 1 i 5 ustawy (przepis ten stanowi rozwinięcie ostatnio powołanych artykułów), zawierane przez gminę w celu udzielenia pomocy pieniężnej (pożyczka) lub rzeczowej (umowa użyczenia) zmierzające do ekonomicznego usamodzielnienia mają charakter cywilnoprawny i dlatego też nie podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami Kpa. W tej sytuacji skarga nie podlegała uwzględnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.