II SA/Bk 838/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].06.2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8.06.2009r. W. B. zwrócił się z wnioskiem do Urzędu Miejskiego w B., o wydanie zaświadczenia, w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, położony przy ul. S. [...] w B. Postanowieniem z dnia [...].06.2009r. Prezydent Miasta B. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (obejmującego m.in. ul. S.) –zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...].10.2007r. – teren został przeznaczony w części pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną (oznaczenie w planie [...]) w części zaś pod pas drogowy – ulicę S. [...]. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu [...] (określone w rozdz. 1 § 7 pkt 1 tekstu planu) przewidują, że do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem, dopuszcza się pozostawienie istniejących budynków, nie kolidujących z liniami rozgraniczającymi ulic w dotychczasowym użytkowaniu z możliwością remontów bieżących. Budynki kolidujące z liniami rozgraniczającymi ulic przeznacza się do likwidacji. Zdaniem organu I instancji, budynek przy ul. S. [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę, co oznacza, że nie można go zachować, a tym bardziej planować jego zmiany sposobu użytkowania. Zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na usługowy byłaby sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego organ odmówił wydania zaświadczenia. W zażaleniu, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., W. B. podniósł okoliczność, że w tym samym budynku przy ul. S. [...] jest prowadzona działalność usługowa od 2006 roku i dlatego nie rozumie stanowiska organu. Stwierdził, że od 30 lat otrzymywał zaświadczenia o różnym przeznaczeniu, w planie, terenu pod jego budynkiem przy ul. S., lecz nigdy nie doszło do realizacji zamierzeń. Jako inwalida I grupy Skarżący chciałby przeznaczyć dochód z działalności na leki i rehabilitację. Postanowieniem z dnia [...].07.2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, odmawiające wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło argumentację Prezydenta Miasta B. Stwierdziło, że budynek Skarżącego został przeznaczony do likwidacji i może pozostawać do tego czasu w dotychczasowym użytkowaniu tj. jako lokal mieszkalny. Jeśli chodzi o działalność w lokalu sąsiednim organ wyjaśnił, że zgodę na tę działalność uzyskano przed wejściem w życie obecnego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan prawny był odmienny, stąd nie może uzasadniać pozytywnego załatwienia sprawy dla Skarżącego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. B. powtórzył zarzuty z odwołania. Stwierdził, że uchwalenie planu nie ustala czasu jego realizacji, zaś jego lokal przy ulicy S. [...] jest niezamieszkały, a obok inni prowadzą działalność handlowo-usługową, czego niezasadnie urząd pozbawia Skarżącego. W przypadku odmowy Skarżący żąda kwoty utraconej "ze względu na niedoszłą inwestycję". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo poinformowało, iż Skarżący po raz drugi wystąpił o wydanie zaświadczenia i otrzymał odmowne postanowienie organu I instancji z dnia [...].12.2010 r., od którego nie wniósł środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże za jej uwzględnieniem nie przemawiają względy "słusznościowe" eksponowane w jej uzasadnieniu, lecz przesłanki niezgodności z prawem zastosowania art. 217 § 2 pkt 1 kpa, które Sąd rozpatrzył z urzędu, mając na względzie treść art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W pierwszej kolejności przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W sprawie niniejszej miał zastosowanie przepis art. 217 § 2 pkt 1 kpa w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 t.j.). Przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nakłada obowiązek dostarczenia zaświadczenia na osobę ubiegającą się o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Treść zaświadczenia ma dotyczyć "zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, że zaświadczenie jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). Co istotne w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia z 16 czerwca 2009 r. IIOSK 81/09 – nsa.gov.pl). Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r. sygn. akt IIISA 1292/97). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Wydaje się je wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Organ wydaje zaświadczenie na podstawie prowadzonych przez niego rejestrów, ewidencji czy innych danych będących w jego posiadaniu, czyli określonych dokumentów. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Organ zaświadcza o tym co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Treści zaświadczenia nie można formułować, opierając się na wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście określonego stanu faktycznego. Zaświadczenie ma być aktem wiedzy, a nie aktem woli organu. Nie ma ono zatem charakteru prawotwórczego. Ma natomiast potwierdzać, na podstawie danych z istniejących ewidencji, rejestrów, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami istnienia w danym czasie określonego stanu faktycznego lub prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia... z. 10, s. 63 oraz wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., IOSK 588/08, z dnia 8 września 2009 r. IOSK 104/09 – nsa.gov.pl). Zasady dotyczące wydania zaświadczenia przedstawione powyżej, należy w ocenie Sądu stosować do interpretacji zarówno pkt 2 jak i pkt 1 § 2 i art. 217 kpa. Oznacza to, że zadaniem organu wydającego zaświadczenie na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa jest potwierdzenie danych wynikających z dokumentów, z wyłączeniem interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie chodziło o stwierdzenie stanu prawnego, wynikającego z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej ulicę S [...]. Organ powinien w ocenie Sądu wydać zaświadczenie poprzez przytoczenie zapisów planu (tak, jak to uczynił w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10.06.2009 r.). Natomiast okoliczność, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lokalu w tym obiekcie) przy ulicy S. [...], będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie – nie należy już do kompetencji organu wydającego zaświadczenie, lecz do organu architektoniczno-budowlanego, który będzie oceniał dokumentację załączoną do zgłoszenia, złożoną przez Skarżącego w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Odmowa wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 kpa nie była, zdaniem Sądu, uprawniona skoro organ dysponował dokumentacją stanowiącą podstawę prawną do jego wydania, a wydania zaświadczenia wymagał przepis prawa – art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Wdając się w interpretację prawną celu, któremu miało służyć żądane zaświadczenie i w efekcie dokonanie odmowy jego wydania, organ naruszył treść przepisów art. 219 i 217 § 2 pkt 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c), art. 152, art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.