II SA/Bk 838/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] lipca 2013 r. znak: [...] odmawiającą przyznania M. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – D. S. J. Decyzja SKO w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem złożonym [...] czerwca 2013 r. M. J. wystąpiła do Wójta Gminy P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem D. S. J., legitymującym się orzeczeniem z [...] kwietnia 2012 r. o ustalonym od urodzenia znacznym stopniu niepełnosprawności, które zostało załączone do wniosku i, z którego wynika wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto do wniosku załączono zaświadczenie z Urzędu Gminy P., że M. J. jest podatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha [...] ha przeliczeniowych) oraz odcinek z KRUS z którego wynika, że Wnioskodawczyni wraz mężem podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wójt Gminy P., na podstawie art. 17 i art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.), art. 104 k.p.a. i przepisów rozporządzeń wykonawczych odmówił Wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – D. S. J. W uzasadnieniu organ podał, że Wnioskodawczyni uczestniczy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., który to przepis określa zakres znaczeniowy ww. pojęć, w którym nie mieści się zatrudnienie w gospodarstwie rolnym. Ponadto organ powołał się na uchwałę NSA z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, zgodnie, z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenie pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni, zatem nigdzie poza gospodarstwem rolnym nie pracuje i nie poszukuje pracy, dlatego w tym konkretnym przypadku nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Praca wykonywana przez rolnika nie stanowi zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy i tym samym wyklucza go z możliwości otrzymania świadczenia. W ocenie organu w sprawie niniejszej nie jest, więc spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1 u.ś.r. którą jest brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Od tej decyzji M. J. złożyła odwołanie i podała, że praca w gospodarstwie rolnym nie przeszkadza jej w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnymi synami, a główne prace w gospodarstwie wykonuje jej małżonek. Dodatkowo wskazała, że dotychczas pobierała z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. i świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr, [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że słusznie organ I instancji stwierdził, iż Wnioskodawczyni nie spełnia jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego a mianowicie nie można powiedzieć, że nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności. Organ przychylił się do stanowiska zawartego w przywołanej przez organ I instancji uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, która rozstrzyga w jego ocenie wątpliwości w przedmiotowym zakresie, albowiem jednoznacznie wskazuje, że prowadzenie przez rolnika gospodarstwa rolnego stanowi przesłankę negatywną przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. M. J. złożyła skargę od ww. decyzji do tut. sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczane na potrzeby syna takie jak: dowóz do szkoły, zaopatrzenie w niezbędne środki ortopedyczne, czy rehabilitację. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Należy przy tym zaznaczyć, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje jedynie: wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia z dnia [...] czerwca 2013 r., orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznające dziecko Skarżącej za osobę niepełnosprawną od urodzenia oraz stwierdzające m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, zaświadczenie z [...] czerwca 2013 r. wskazujące, że Skarżąca jest podatnikiem podatku rolnego, dwa pisma z KRUS z którego wynika, że podlega ona ubezpieczeniu społecznemu rolników i oświadczenie w którym podała, że jest ubezpieczona w KRUS z racji posiadanego gospodarstwa rolnego, w którym praca nie przeszkadza jej w sprawowaniu opieki nad jej niepełnosprawnymi synami – w tym D. S. J. Brak jest wywiadu środowiskowego. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że Skarżąca posiada status rolnika. Organy obu instancji powołały się nadto na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 (pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov), zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Tym samym Skarżąca, jako rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, nie mogła otrzymać przedmiotowego świadczenia. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. Na początku należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Słusznie, bowiem zauważył w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 ustawy wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji, więc rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 znajduje odniesienie do sprawy niniejszej. Cytowana uchwała zapadła, bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika, podczas, gdy w niniejszej sprawie zakwalifikowanie Skarżącej jako rolnika było przedwczesne. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia słowa "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 ustawy o świadczenia rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 ze zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że przypisanie Skarżącej statusu rolnika uznać należy za przedwczesny. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala, bowiem jedynie stwierdzić, że jest ona współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Organy administracji publicznej nie przedstawiły natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że prowadzi je ona osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wykazanie takiego faktu było tymczasem niezbędne do zakwalifikowania Skarżącego jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to organów administracji publicznej od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska. Tym bardziej, że Skarżąca w odwołaniu podniosła, że główne prace w gospodarstwie rolnym wykonuje jej mąż, ona zaś opiekuje się chorymi dziećmi. Dlatego też w niniejszej sprawie posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest równoznaczne z jego prowadzeniem i osiąganiem dochodów. Trzeba przy tym zauważyć, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z objęciem ubezpieczeniem społecznym. Zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 ze zm.), za osobę pobierającą m.in. świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego). Powołany przepis zdaje się, zatem prima facie wykluczać przypadek, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne korzysta już z ubezpieczenia społecznego na podstawie innego tytułu prawnego. Konkluzja ta nie jest jednak trafna, gdyż wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że Skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania wnioskowanego świadczenia. Okoliczność niniejsza jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto należy zauważyć, że uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 została podjęta w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Zmiany do ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), które weszły w życie 1 stycznia 2013 r. dotyczą również brzmienia art. 17 u.ś.r. W przepisie tym pominięto m.in., jako przesłankę negatywną "podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów". Może to świadczyć o tym, że ta przesłanka nie jest obecnie istotna dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym osobie będącej właścicielem gospodarstwa rolnego. Z uwagi na zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2013 r., organ II instancji nie powinien, niejako automatycznie, powoływać się na treść uchwały NSA o sygn. akt I OPS 5/12, która niekoniecznie znajduje zastosowanie w nowym stanie prawnym. Tym bardziej, że w latach 2004-2013 Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Sąd podziela, w powyższym względzie stanowisko WSA w Poznaniu, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1198/13, (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega, zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien ustalić, czy Skarżąca faktycznie posiada status rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej winien zbadać, czy Skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Należy przeprowadzić wywiad środowiskowy, który został pominięty w niniejszej sprawie. W punkcie II wyroku sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.