II SA/Bk 839/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezydent B. nałożył na Z. K. karę pieniężną w wysokości 30.214,08 zł za zajęcie pasa drogowego ul. W. R. o pow. 21,52 m2 w celu umieszczenia tymczasowego obiektu handlowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 27 kwietnia 2005 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Z. K. posiadał ważne do dnia 31 grudnia 2004 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. W. R. w celu umieszczenia tam tymczasowego obiektu handlowego. Zarząd Dróg i Transportu Urzędu Miejskiego pismem z dnia 16 marca 2005 r. przypomniał Z. K. o obowiązku złożenia stosownego wniosku na zajęcie pasa drogowego na 2005 rok. Dnia 27 kwietnia 2005 r. do Urzędu wpłynęło podanie, w którym Z. K. poinformował, że z powodu choroby nie mógł wcześniej złożyć wniosku. Niemniej jednak nie przedłożył żadnych dokumentów usprawiedliwiających powyższy okres. W związku z tym organ I instancji, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustalił karę pieniężną stanowiącą 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu handlowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i ilości dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 40 ust. l i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego, w tym umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego, wymaga zezwolenia zarządu drogi, za co pobiera się opłatę, a w przypadku ich umieszczenia bez zezwolenia karę pieniężną. Obowiązek ten wynika z mocy samej ustawy i przepisów wykonawczych i nie przewiduje się wyłączeń od takiego obowiązku, poza robotami związanymi z umieszczaniem urządzeń służących funkcjonowaniu drogi. Kara wynosi 10 krotną wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Opłaty w myśl art. 40 ust. 8 ustawy ustala właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszym przypadku jest to Rada Miasta. Uchwała Rady Miasta jest przepisem prawa miejscowego, który po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wiąże organy administracji oraz adresatów decyzji w zakresie swoich uregulowań. Z uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] września 2004 r. nie wynika możliwość uznaniowego traktowania wysokości opłat -stawki są sztywne, co z kolei przekłada się na kary wynoszące 10 krotność opłat - zgodnie z art. 40 ust 12 ustawy. W niniejszej sprawie stawka opłaty to 1,20 zł, co daje 12,00 zł kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej, jaką jest ulica R. Na decyzję organu odwoławczego Z. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem jego zdaniem narusza ona prawo, a mianowicie: 1. art. 39 ust. 3 art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 3, 6, 11, 12, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086); 2. § 1 pkt 3 i § 5 ust. l uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta B. (Dz. Urz. Woj. P. Nr 156, poz. 2073), a przede wszystkim nieuzwzględnienie faktu, że z uwagi na stan zdrowia poparty zaświadczeniem lekarskim nie mógł złożyć wniosku w przedmiocie uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego, a także nieuzwględnienie faktu, że nie uzyskał zgody na użytkowanie w/w obiektu z Urzędu Miejskiego w B., 3. art. 7 i 8 kpa, a mianowicie nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, który nie mógł złożyć stosownego wniosku z powodu poważnej choroby, co spowodowało wydanie negatywnej decyzji, a działanie organów Państwa i samorządu winno pogłębiać świadomość prawną i kulturę prawną obywateli , a nadto nie mógł dostarczyć stosownych dokumentów z winy Urzędu Miejskiego tj. aktualnej decyzji pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu handlowego bądź pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając skargę Z. K. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a mianowicie, że z uwagi na stan swojego zdrowia skarżący nie był w stanie w terminie złożyć stosownego wniosku. Ponadto nie mógł uzyskać w Urzędzie Miejskim stosownego zezwolenia na dalsze przedłużenie umowy z uwagi na niemożliwość przede wszystkim uzyskania aktualnej decyzji dot. pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu handlowego, bądź uzyskania pozwolenia na tymczasowe użytkowanie obiektu. Urząd Miejski nie wydał pozwolenia na budowę w/w obiektu z uwagi na to, że stwarzał on zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący poprzez ogłoszenia prasowe chciał sprzedać powyższy pawilon, bowiem nie miał możliwości zabrania go i przeniesienia w inne miejsce. Po drugie, stan jego zdrowia nie pozwalał na zajęcie się powyższą sprawą, na co przedłożył stosowne zaświadczenie lekarskie i wspomniał o powyższym w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Jednak SKO w B. nie wzięło pod uwagę powyższych argumentów i tym samym naruszyło art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po trzecie, z uwagi na fakt, że nawet czasowo nie mogło być wydane zezwolenie na użytkowanie obiektu, to w tej sytuacji, skoro jedynym rozwiązaniem było tylko jego usunięcie z miejsca jego usytuowania, naliczenie tego rodzaju opłat w oparciu o ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i uchwałę nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2004 roku jest niezasadne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to, że sąd kontrolując zaskarżone akty bada je pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. II SA 1599/03, opubl. LEX nr 146748). W świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję – o co wnosił Z. K. – tylko wówczas, gdyby stwierdził: – naruszenie prawa materialnego, w taki sposób, iżby miało to wpływ na wynik sprawy; – naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; – inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób prawidłowy odniosły do niego obowiązujące przepisy prawa. Bezsporne w niniejszej sprawie są ustalenia organów administracyjnych, iż w pasie drogi wojewódzkiej – ul. W R. w B. znajdował się należący do Z. K. tymczasowy obiekt handlowy o pow. 21,52 m2. Z dniem 31 grudnia 2004 r. utraciło ważność posiadane przez Skarżącego zezwolenie na zajęcie w tym miejscu pasa drogowego w celu umieszczenia tam przedmiotowego obiektu. Mimo, iż Skarżący nie uzyskał nowego zezwolenia, to jednak nie usunął obiektu z tego miejsca. Pozostawał on tam również w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, co potwierdził Z. K. w złożonych tego dnia wyjaśnieniach. W świetle art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wolą ustawodawcy jest więc, aby pas drogowy – co do zasady - wolny był od obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które nie spełniają warunku związania z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania drogą. Służyć ma on obsłudze ruchu i w tym zakresie korzysta szczególnej ochrony prawnej. Ustawodawca wprowadził więc zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Za taką czynność ustawodawca uznał między innymi lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Umieszczanie w pasie drogowym takich obiektów budowlanych lub urządzeń może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 cyt. ustawy. Za zajęcie pasa drogowego za zgodą zarządcy drogi, w celu umieszczania tam obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pobiera się opłatę ustalaną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego –art. 40 ust. 6 cyt. ustawy. Ulica W. R. zaliczona została do dróg wojewódzkich (uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg wojewódzkich na terenie województwa p.), dla których za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustalona została stawka w wysokości 1,20 zł (§ 5 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta B.). Natomiast zajęcie pasa drogi publicznej bez tej zgody lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty – art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o drogach publicznych. Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracyjnym możliwości wyboru konsekwencji prawnych. Umiejscowienie lub pozostawienie obiektu w pasie drogowym bez ważnego zezwolenia rodzi po stronie zarządcy drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują żadnej uznaniowości, ani też wyjątków mogących mieć wpływ na odstąpienie od naliczenia kary. W tym stanie faktycznym i prawnym organy administracyjne obu instancji nie mogły uwzględnić argumentów Z. K. o braku faktycznej możliwości uzyskania przez niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też jego kłopotów związanych z likwidacją oraz sprzedażą przedmiotowego obiektu. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy stwierdził to również w uzasadnieniu swojej decyzji (s. 2). Nie zasadne są zatem zarzuty naruszenia przywołanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. Wszystko to sprawia, ze skarga nie może być uwzględniona, co w świetle art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uzasadniało jej oddalenie.