II SA/Bk 841/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uchylił decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy wiaty zlokalizowanej na działce nr geod. [...] przy ul. O. [...] w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 4 lipca 2006 r. do powiatowego organu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo D. Ch. (właściciela działki nr [...]) dotyczące sprawdzenia zgodności przedmiotowej wiaty z pozwoleniem na budowę oraz sprawdzenia sposobu odprowadzania ścieków i odpadów z budynku. Organ nadzoru budowlanego w dniu 1 sierpnia 2006 r. wystosował do stron zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przebudowy wiaty na garaż oraz odprowadzania ścieków z budynku zlokalizowanego na działce nr goed.[...] przy ul. O. [...] w B. W wyniku przeprowadzonych w dniu 11 sierpnia 2006 r. oględzin ustalono, że działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem i przylegającym pomieszczeniem gospodarczym. Budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1995 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z garażem, wiaty, studni, ogrodzenia działki oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Wiata zgodnie z projektem została zaprojektowana z własną ścianą murowaną na styku ze ścianą budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr geod. [...] i zadaszeniem dwuspadowym z odprowadzeniem wód opadowych na własną działkę. W wyniku wykonania przez A. K. robót budowlanych polegających na wymurowaniu dwóch ścian (przedniej i tylnej) wraz z zamontowaniem w ścianie przedniej wrót garażowych uchylnych powstało zamknięte pomieszczenie użytkowane jako gospodarcze. W wyniku dokonanych ustaleń organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. wstrzymał użytkowanie pomieszczenia gospodarczego powstałego z przebudowy wiaty oraz nakazał inwestorowi przedłożenie określonej dokumentacji. W związku z nieprzedłożeniem wymaganej dokumentacji, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., A. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie wykonanego pomieszczenia gospodarczego do funkcji wiaty. Postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej odprowadzania ścieków zostało umorzone decyzją z dnia [...] września 2006 r. W dniu 27 września 2007 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe dotyczące ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Stwierdzając jej nieważność organ podał, że rażąco naruszono art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Wykonanie dwóch dodatkowych ścian w wiacie nie spowodowało bowiem zmiany sposobu jej użytkowania a stanowiło odstąpienie inwestora od pozwolenia na budowę i to w tym zakresie organ stopnia powiatowego był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania (decyzja z dnia [...] października 2007 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielając stanowisko organu I instancji, utrzymał w mocy decyzję nieważnościową (decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r.). Mając na uwadze treść powyższych decyzji powiatowy organ nadzoru zawiadomieniem z dnia 17 czerwca 2008 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej przebudowy przedmiotowej wiaty. W wyniku przeprowadzonych po raz kolejny oględzin, w dniu 30 czerwca 2008 r., ustalono, że stan faktyczny związany z wiatą nie uległ zmianie oprócz tego, że wrota garażowe zostały zdemontowane. W związku z tym, że dwie ściany wiaty zostały wykonane samowolnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych w tym zakresie. Inwestor przedłożył wymaganą opinię. Wynika z niej, że w wiacie nie występuje przednia ściana, natomiast tylna ściana została posadowiona na istniejącej posadzce betonowej i spełnia rolę ściany wypełniającej wiatrowej. Nie zmienia ona schematu konstrukcyjnego obiektu jak również nie wpływa na zmianę jakichkolwiek innych warunków, wielkości i układu obciążeń. W oparciu o treść tej opinii organ nadzoru budowlanego stwierdził, że dodatkowa ściana tylna w wiacie została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami. Wykonane roboty budowlane nie zmieniają powierzchni zabudowy wiaty a więc nie stanowią istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonana dodatkowa ściana spełnia rolę ściany wypełniającej wiatrowej, która nie ma wpływu na zmianę pracy konstrukcji budowlanej, nie zmienia warunków i wielkości obciążeń jak również funkcji istniejącego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy organ decyzją z dnia [...] września 2008 r. umorzył postępowanie dotyczące przebudowy wiaty. Decyzję powyższą zakwestionował D. Ch. i wniósł o jej zmianę oraz wymierzenie kary za dokonaną samowolę budowlaną. Organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w przedmiotowej sprawie organ związany był żądaniem określonym we wniosku z dnia 4 lipca 2006 r. wszczynającym postępowanie administracyjne. Żądaniem wnioskodawcy było sprawdzenie zgodności stanu faktycznego wiaty z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1995 r. W ocenie organu odwoławczego, po stwierdzeniu że obiekt spełnia wymogi obowiązujących przepisów należało wystąpić do wnioskodawcy o doprecyzowanie żądania. W przypadku doprecyzowania żądania organ powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne stosownie do wniosku natomiast w przypadku niedoprecyzowania organ powinien odmówić lub nakazać wykonania czynności faktycznych w oparciu o prawo materialne. Żądanie strony musi bowiem być wykazane w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Organ podniósł, że w piśmie z dnia 1 sierpnia 2006 r. błędnie określono, że postępowanie w sprawie przebudowy wiaty zostało wszczęte z urzędu. Z akt sprawy wynika bowiem, że zostało ono wszczęte na wniosek D. Ch. Końcowo wskazano, że organ odwoławczy nie mógł orzec merytorycznie w sytuacji, gdy w I instancji postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skargę od decyzji do sądu administracyjnego wywiódł A. K. i zarzucił naruszenia art. 7, 77 i 129 § 2 kpa – polegające na rozpoznaniu odwołania, które wpłynęło do organu miesiąc po dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 129 § 2 kpa, podniósł że odwołanie zostało wniesione w terminie. Ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji organu I instancji wynika, że została ona odebrana przez P. Ch. (pełnomocnika D. Ch.) w dniu 29 września 2008 r. Termin do wniesienia odwołania mijał zatem w dniu 13 października 2008 r. i taka też data stempla pocztowego znajduje się na kopercie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu była wydana w dniu [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę jej wydania określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie dotyczącej przebudowy wiaty. Przyczyną uchylenia, jak wynika z uzasadnienia decyzji, było wszczęcie postępowania z urzędu, podczas gdy z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek. W konsekwencji przyjęto, że organ powiatowy nadzoru budowlanego był związany żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie. Żądanie to dotyczyło zaś zgodności stanu faktycznego wiaty z pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 1995 r. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji "po stwierdzeniu, że obiekt spełnia wymogi obowiązujących przepisów winien był wystąpić do wnioskodawcy o doprecyzowanie żądania. Jeżeli żądanie zostałoby doprecyzowane to organ winien rozstrzygnąć merytorycznie sprawę stosownie do wniosku, lub w przypadku niedoprecyzowania winien odmówić lub nakazać wykonania czynności faktycznych, w oparciu o prawo materialne". Z powyższego wynika, że faktycznie przyczyną uchylenia decyzji I – instancyjnej była konieczność doprecyzowania przez ten organ żądania wnioskodawcy, które wszczęło postępowanie w sprawie i w konsekwencji wydanie decyzji merytorycznej, załatwiającej sprawę co do istoty. W ocenie Sądu przyczyna uchylenia decyzji organu I instancji nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 kpa, gdyż nie dotyczy sytuacji która wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Istotnie stwierdzić należy, że w postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek D. Ch. z dnia 4 lipca 2006 r. Wniosek ten ograniczał się do żądania sprawdzenia przez organy nadzoru budowlanego zgodności wiaty wykonanej przez A. K. z pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 1995 r. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony organ związany jest treścią żądania w nim zawartego, nie może sam go modyfikować, w przypadku wątpliwości odnośnie jego treści powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie niż żądanie wniosku stanowi naruszenie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie pomimo tego, że błędnie postępowanie zostało wszczęte z urzędu a nie na wniosek, to naruszenie postępowania w tym zakresie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest tożsame z przedmiotem żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie. W postępowaniu wyjaśniającym, w sprawie wszczętej przez organ w dniu 17 czerwca 2008 r. ustalono, że wiatę zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1995 r. Została ona zaprojektowana z własną ścianą murowaną na styku ze ścianą budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr geod. [...] i zadaszeniem dwuspadowym z odprowadzeniem wód opadowych na własną działkę. Wobec powyższego bezspornym w sprawie pozostawał fakt, że wykonane przez A. K. roboty budowlane polegające na wymurowaniu tylnej ściany stanowiły samowolę budowlaną. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego w dalszej kolejności przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia charakteru odstępstw od projektu budowlanego, a mianowicie ustalenia tego czy są to odstępstwa nieistotne czy też maja one charakter istotny i w związku z tym wymagają ingerencji organu. W tym celu została sporządzona opinia techniczna w oparciu o którą organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie zmieniają powierzchni zabudowy wiaty a więc nie stanowią istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonana dodatkowa ściana spełnia rolę ściany wypełniającej wiatrowej, która nie ma wpływu na zmianę pracy konstrukcji budowlanej, nie zmienia warunków i wielkości obciążeń jak również funkcji istniejącego obiektu budowlanego. Stwierdzić zatem należy, że postępowanie toczące się przed organem I instancji miało na celu wyjaśnienie okoliczności objętych żądaniem wnioskodawcy, tj. tego czy wybudowana wiata jest zgodna z pozwoleniem na budowę. Przy czym podnieść należy, że zaistniały stan faktyczny w sprawie nie uzasadniał kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania merytorycznej decyzji. Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także kontrola działania organów administracji architektoniczno – budowlanej. Kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 84 a ust. 1 pkt 1 ustawy. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie mają prawa ingerować i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego – art. 36 a ust. 5 ustawy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie uwzględni wszystkie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Decyzją została uchylona w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr.153, poz. 1270 ze zm) z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.