II SA/Bk 841/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Wnioskiem złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu [...] lipca 2022r. K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. wniosła o zalegalizowanie inwestycji położonej przy ulicy W. i ulicy M. w B., wskazując, że wniosek ten składa w związku z wyrokiem zapadłym przed NSA z 1 lipca 2022r. o sygn. II OSK 2191/21. Spółka zastrzegła w drugim zdaniu wniosku, że gdyby podanie zostało uznane za złożone po terminie wnosi o przywrócenie terminu legalizacji. Pismem z dnia [...] lipca 2022r. wnioskodawca uzupełnił wniosek z [...]lipca 2022r. wnioskując o legalizację budynku mieszkania zbiorowego dla ludzi starszych, studentów, dzieci, pracowników SSSE, kategorii XI i XIII, PKOB 1130. Postanowieniem z [...] sierpnia 2022r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. powołując się na art. 61a i 123 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z opisanego wyżej wniosku w sprawie – jak organ określił - zalegalizowania obiektu budowlanego – inwestycji "M." na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] przy ulicy W. i ulicy M. w B. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że ustalił, iż działki [...],[...] i [...] przy ulicy W. i ulicy M. w B. powstały w wyniku podziału działek [...] i [...]. W sprawie inwestycji realizowanej na ww. działkach prowadzone było w Inspektoracie postępowanie oznaczone numerem [...] dotyczące robót budowlanych prowadzonych przez firmę K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. związanych z inwestycją "M." na działkach o numerach [...],[...] i [...] położonych przy ulicy W. i ulicy M. w B. Przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ nadzoru budowlanego I instancji decyzji z [...] lipca 2021r. znak [...] nakazującej inwestorowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się w narożniku działki o numerze ewidencyjnym [...] od strony ulicy M. – realizowanego w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "M." na części działek o numerach [...],[...] i [...] przy ulicy W. i ulicy M. w B. Decyzja ta w związku ze złożonym odwołaniem została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]września 2021r. W związku z tym obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna w sprawie wskazanej we wniosku rozpoczętej inwestycji obejmującej budowę, zgodnie z informacją z [...] maja 2020r., budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi do XII kondygnacji nadziemnych z garażami wraz z niezbędnymi budowlami tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną, nakazująca inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się w narożniku działki o numerze ewidencyjnym [...] od strony ulicy M. Organ dodał, że obowiązku wykonania decyzji do dnia dzisiejszego nie potwierdzono. W konsekwencji dokonanych ustaleń organ stwierdził, że wniosek o legalizację dotyczy inwestycji, co do której postępowanie ostatecznie już się zakończyło i niedopuszczalne jest wszczynanie kolejnego w tym samym przedmiocie. W zażaleniu na to postanowienie K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. zarzuciła organowi brak odniesienia się merytorycznego do treści wniosku oraz bezsensowne i nielogiczne blokowanie legalizacji inwestycji. Postanowieniem z [...] września 2022r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu powyższego zażalenia orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji powtórzył, że decyzją z [...] lipca 2021r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał inwestorowi K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się w narożniku działki o numerze ewidencyjnym [...] od strony ulicy M., realizowanego w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "M." na części działek o numerach [...],[...] i [...] przy ulicy W. i ulicy M. w B. Decyzja ta w związku ze złożonym odwołaniem została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2021r. Organ II instancji dodał, że nieprawomocnym wyrokiem z 24 lutego 2022r. sygn. II SA/Bk 843/21 WSA w Białymstoku oddalił skargę inwestora K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na opisaną wyżej decyzję ostateczną o rozbiórce budynku. Skarga kasacyjna wywiedziona przez inwestora nie została jeszcze rozpatrzona. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ II instancji powtórzył za organem I instancji, że nie może być wszczęte postępowanie dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ponieważ decyzja wydana wskutek ewentualnego przeprowadzenia takiego postępowania byłaby nieważna z mocy prawa. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne zastosowanie i uznanie, że zaistniały wskazane w przepisie "inne uzasadnione przyczyny" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania tj. uznanie, że obiekt budowlany wskazany we wniosku spółki był już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak jest pełnej tożsamości faktycznej, gdyż zmianie uległ stan faktyczny sprawy a mianowicie przedmiotowy budynek, o którego zalegalizowanie wnosi spółka pełni zupełnie inną funkcję niż budynek objęty nakazem rozbiórki, gdyż jest budynkiem zamieszkania zbiorowego dla ludzi starszych, studentów, dzieci, pracowników SSSE kategoria budynku XI,XIII PKOB 1130, co wynika z treści wniosku z [...] lipca 2022r., uzupełnionego w dniu [...] lipca 2022r. a z uwagi na którą to treść organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wszczęcia postępowania i jego przeprowadzenia; 2. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a§ 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia przez organ II instancji w sytuacji niespełnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak pełnej tożsamości obecnej sprawy z wcześniejszą i zmianę stanu faktycznego; 3. naruszenia art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania było uzasadnione; 4. naruszenia art. 64 § 2 w związku z art. 50 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wezwania spółki do złożenia wyjaśnień i przedłożenia niezbędnych dokumentów podczas gdy było to uzasadnione wątpliwościami co od tożsamości niniejszej sprawy z innym uprzednio prowadzonym postępowaniem ; 5. naruszenia art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i §3 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem jakie inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a§ 1 K.p.a. zaistniały w sprawie, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania i niewyjaśnienie, w jakim zakresie zmieniony stan faktyczny sprawy (realizacja obiektu budowlanego spełniającego inną funkcję niż objęty nakazem rozbiórki realizowany w ramach zupełnie innej inwestycji) stanowi stan faktyczny tożsamy ze sprawą już uprzednio rozstrzygniętą. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Nadto skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dołączonych do skargi kopii dokumentów. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie PWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania legalizacyjnego, nie narusza prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie i na zasadach wynikających z Prawa budowalnego. Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem (art. 61a § 2 K.p.a.). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. Do uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania można zaliczyć sytuacje, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, przedawnienie materialnoprawne, a także wyraźny przepis prawa, który wyklucza wszczęcie postępowania. Z uwagi na to, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego postanowieniem następuje bez prowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, istotne jest również, aby prawidłowe wydanie takiego rozstrzygnięcia nie wymagało prowadzenia takiego postępowania, ale narzucało się w oczywisty sposób, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym. Z taką oczywistością mamy do czynienia w okolicznościach, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy wszczęcia określonego postępowania jest niemożliwe na mocy przepisów szczególnych. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że skarżąca występując do PINB z pismem z dnia [...] lipca 2022 r. zmierzała do wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego dla ludzi starszych, studentów, dzieci, pracowników, SSSE, kategoria budynku XI, XIII, PKOB 1130, inwestycji realizowanej pod nazwą "M." na części działek nr [...],[...]i [...]przy ul. W. i ul. M. w B., w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja PWINB z dnia [...] września 2021 r. znak [...]. Istnienie tej decyzji w obrocie prawnym i jej niewykonanie przez skarżącą oznacza, że sprawa samowoli budowlanej została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją o rozbiórce, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w tym samym przedmiocie, co trafnie zauważyły organy obu instancji. Decyzja PWINB z dnia [...] września 2021 r. została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 i 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1) oraz kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (pkt 6 ). W postępowaniu poprzedzającym wydanie wyżej wymienionej decyzji zostało przez PWINB wydane postanowienie z dnia [...] marca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie wstrzymania budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "M." na części działek nr [...],[...] i [...] przy ul. W. ul. M. w B. (działki [...],[...]i [...]powstałe w wyniku podziału działek [...],[...]) W postanowieniu organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 3 Prawa budowalnego, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W powyższej sprawie miało to miejsce z dniem wydania postanowienia przez PWINB, czyli w dniu [...] marca 2021 r., zatem 30-dniowy termin upłynął skarżącej w dniu [...] kwietnia 2021 r., skutkiem czego było wydanie przez PWINB ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2021 r. W wyżej wymienionej decyzji organ stwierdził także, że przeprowadzona na przedmiotowych działkach kontrola wykazała, że skarżąca kontynuuje budowę pomimo jej wstrzymania. Biorąc pod uwagę powyższe, organy obu instancji słusznie stwierdziły, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 K.p.a., albowiem zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy jego wszczęcia. W konsekwencji, wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2022 r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym przedmiocie. Sąd nie miał wątpliwości, że organy prawidłowo stwierdziły, że w okolicznościach niniejszej sprawy ani skarżąca ani organy nie są uprawnione do prowadzenia tego rodzaju postępowania w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Ustalenie to w pełni uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania, o której orzeczono na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (np. wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2962/15 i z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16, dostępne w portalu CBOSA). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. (np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1850/21, dostępne w portalu CBOSA). Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku tożsamości faktycznej sprawy, ponieważ, zdaniem skarżącej, zmianie uległ stan faktyczny, tj. przedmiotowy budynek, o którego zalegalizowanie wnioskuje spółka, pełni zupełnie inną funkcję niż budynek objęty nakazem rozbiórki, który był jednym z trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a budynek wskazany we wniosku jest budynkiem zamieszkania zbiorowego dla ludzi starszych, studentów, dzieci, pracowników SSSE, Sąd wskazuje, że zmiana zamiaru, co do pełnienia przez budynek objęty nakazem rozbiórki funkcji, nie jest zmianą stanu faktycznego wykluczającą res iudicata. Zamiar pełnienia przez budynek funkcji jest subiektywnym poglądem skarżącej, nie mającym żadnego potwierdzenia i znaczenia w sprawie. Bezsprzecznym jest powstanie działek [...],[...] i [...] w wyniku podziału działek [...],[...]. Sama skarżąca nie kwestionuje także tożsamości budynku, o którego legalizację wnosi, z budynkiem wymienionym, jako jeden z trzech budynków, w decyzji PWINB z [...] września 2021 r. Zwraca jedynie uwagę na zmianę zamiaru, co do pełnienia innej funkcji przez budynek objęty nakazem rozbiórki, przy czym nie konfrontuje rzetelnie inwestycji, o której legalizację wnosi, z treścią nakazu rozbiórki z [...]września 2021 r. Końcowo należy wskazać na brak precyzji w formułowanych przez skarżącą wnioskach. Skarżąca wielokrotnie posługuje się ogólnym pojęciem "inwestycji", a składane przez skarżącą w niniejszym postępowaniu dowody dotyczą innych spraw, a co za tym idzie innych działek. Skarżąca spółka nawiązuje do różnych inwestycji na terenie miasta B., w których M. K. uczestniczył, jako przedstawiciel inwestora lub właściciel nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ II instancji regulacji art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne stosowanie do wymogów art. 124 § 2 K.p.a., które w dostateczny sposób wyjaśnia podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego był uprawniony stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.