II SA/Bk 842/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia F.Z. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu P.M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne strony skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (Nr [...]) orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącego Stowarzyszenia F.Z. w B. od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...].07.2007 r. (znak: [...]) o ustaleniu środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej [...], przy ul. Gen. Z. B. i J. , na działce o numerze ewidencyjnym [...]/8 w B. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania jest podmiot dysponujący statusem strony w postępowaniu. Nadto, zgodnie z art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, prawo do składania środków zaskarżenia ma również organizacja ekologiczna dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie F.Z. nie było stroną postępowania w sprawie, albowiem decyzja nie dotyczyła jego uprawnień czy obowiązków. Z akt organu I instancji wynika też, że stowarzyszenie nie zgłosiło organowi I instancji chęci uczestnictwa w tym postępowaniu i nie składało w ramach postępowania uwag czy wniosków, nie było więc dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stąd odwołanie jest podmiotowo niedopuszczalne. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Stowarzyszenie F.Z. w B. podniosło, że zgłaszało jako organizacja ekologiczna swój udział we wszystkich postępowaniach toczących się w przed Prezydentem B. od 7.03.2006 r. Pomimo pisemnych zgłoszeń nie zostało ono – na skutek bezczynności i rażącego naruszenia prawa – za stronę uznane. Nadto w skardze zostały sprecyzowane zarzuty w stosunku do decyzji merytorycznej organu I instancji. Organ wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że w aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki (informacji czy dokumentu), potwierdzającej złożenie przez stowarzyszenie wniosku o uznanie za podmiot działający na prawach strony na etapie postępowania przed organem I instancji w tej konkretnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zaakcentować należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawie nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Zaskarżanie konkretnego orzeczenia oznacza, że przedmiotem postępowania sądowo - administracyjnego, staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w tym konkretnym rozstrzygnięciu. Wszystkie zatem istotne elementy identyfikacyjne, zakreślające tożsamość tego orzeczenia, określają normy administracyjne prawa materialnego obowiązującego w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie więc to stosunek administracyjno - prawny wyznacza przedmiot postępowania sądowo - administracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowo - administracyjnego. Z uwagi na wielość i różnorodność podniesionych w skardze zarzutów niezbędne jest ścisłe wskazanie, iż zaskarżona decyzja rozstrzyga w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego odnoszącego się do decyzji Prezydenta B. z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...] ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej [...], przy ul. Gen. Z. B. i J., na działce o numerze ewidencyjnym [...]/8 w B. Ważne jest zatem podkreślenie, iż przedmiot decyzji z dnia [...] września 2007 roku wyznacza granice rozpoznania niniejszej skargi. Uszczegółowienie to jest konieczne, albowiem skarżące Stowarzyszenie podnosi zarzuty nie tylko wobec ww. decyzji, ale i wobec innych, zaskarżonych lub niezaskarżonych wcześniej do sądu administracyjnego rozstrzygnięć, czy innych zaistniałych w toku postępowania i poza nim okoliczności faktycznych, których Sąd nie mógł i nie objął swoją kognicją w sprawie niniejszej. Przechodząc zatem do kwestii, które mogły podlegać ocenie organu odwoławczego, jak i Sądu w niniejszym postępowaniu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego na tym etapie jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania (odwołanie od decyzji ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia) należy wskazać, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Nie jest on jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim z mocy ww. ustawy oraz przepisów kpa mogą w nim brać udział również inne podmioty. Zgodnie z art. 28 kpa podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są strony, którymi może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego, aby zdobyć przymioty strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że może być ono wszczęte tylko z inicjatywy pewnej grupy podmiotów, nie wyklucza uczestnictwa w nim innych osób jako stron postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że: "pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX, nr 43360; podobnie postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97, LEX, nr 32727). Na tej podstawie należy przyjąć, że przymioty strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia (rozumianym szeroko), ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przychylić się do stanowiska organu, że skarżące Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego, a zatem nie może zostać uznane za stronę postępowania. Oprócz stron w postępowaniu mogą uczestniczyć również podmioty będące rzecznikami interesu publicznego. Ustawodawca w art. 46a ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska określił, co prawda, że w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie stosuje się art. 31 kpa, eliminując w ten sposób z udziału w omawianym postępowaniu organizacje społeczne. W art. 33 ust. 1 ww. ustawy przewidziano jednak możliwość udziału w tym postępowaniu organizacji ekologicznych, które uzasadniwszy to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będzie więc zdeterminowany przez postanowienia art. 53 ustawy, przewidującego, że "Organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". A contrario zatem w tych wszystkich sprawach, w których nie jest sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (będzie o tym mowa szerzej w komentarzu do art. 49-52 ustawy), społeczeństwo nie uczestniczy, a więc i możliwość udziału organizacji ekologicznych w takim postępowaniu została wyłączona (vide: Komentarz do art. 46a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.06.129.902), [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Bezspornym jest, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był w niniejszej sprawie sporządzany (akta administracyjne), a zatem udział organizacji ekologicznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie był możliwy. Niemniej jednak, aby być dopuszczonym do udziału skarżące Stowarzyszenie musiało wypełnić pozostałe wymogi określone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150), a konkretnie w art. 33 tej ustawy. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż na mocy art. 46a ust. 6 cytowanej ustawy w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się art. 31 kpa, który stanowi o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W art. 33 ust. 1 ustawy 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska określono, że aby organizacja ekologiczna mogła zostać dopuszczona do udziału w sprawie, powinna wykazać, że: – pozostaje to w zgodzie z zasięgiem terytorialnym jej działalności, – kategoria sprawy została zaliczona do wymagającej udziału społeczeństwa (powyżej wykazano, że sprawa niniejszej zalicza się do tej kategorii), – organizacja zgłosiła chęć udziału w tym postępowaniu. Natomiast w myśl art. 33 ust. 1a cytowanej ustawy wymogiem formalnym brania przez organizację ekologiczną udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest równoczesne zgłoszeniem chęci brania w nim udziału oraz wniesienie uwag lub wniosków. Z powyższego stwierdzenia wynika, że aby podmiot ten wziął udział w postępowaniu, to przesłanki te powinny zostać spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie natomiast skarżące Stowarzyszenie mimo spełnienia dwóch pierwszych wymogów de facto w ocenie Sądu nie zgłosiło swego udziału w sprawie i nie wniosło żadnych uwag lub wniosków. W aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się obwieszczenia – mimo odmiennych twierdzeń strony skarżącej - o wszystkich etapach postępowania, dla których wymagane jest takie obwieszczenie. Brak jest natomiast jakiegokolwiek wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, a już tym bardziej nie złożono żadnych uwag lub wniosków. Nie można uznać za znajdujący umocowanie w przepisach prawnych argument strony skarżącej o zgłaszaniu od dnia 7 marca 2006 roku swego udziału we wszystkich postępowaniach toczących się w Urzędzie Miejskim w B., Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej. Zgłoszenie swego udziału w sprawie nie może dotyczyć czysto hipotetycznych i abstrakcyjnych postępowań. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że nawet jeśli stowarzyszenie występowało o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pierwszej instancji, nie czyni jeszcze z niego strony postępowania. Jeżeli w rzeczywistości stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszej instancji, to fakt, że organ administracji nie wydał postanowienia dotyczącego dopuszczenia do udziału w postępowaniu, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, jakim było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1998 r., I SA 1160/97, LEX, nr 44537). Z powyższego wynika więc, że samo zgłoszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150), przy późniejszym biernym zachowaniu, nie stanowi podstaw do przyznania organizacji ekologicznej statusu jednego z uczestników postępowania, a tym samym nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Białegostoku z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...] ustalającą środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej [...], przy ul. Gen. B. i J., na działce o numerze ewidencyjnym [...]/8 w B. W związku z powyższym skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Organizacja społeczna, jeżeli zostanie dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie brak jest legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 kpa służy stronie (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.06.1998 roku, sygn. akt IV SA 1180/96, LEX nr 45162). Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.