II SA/Bk 842/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki samowolnie ułożonego rurociągu drenarskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] lipca 2012 roku numer [...] a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] maja 2012 r. numer [...]; 2. stwierdza, że decyzje oraz postanowienie opisane w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego A. A. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. wszczął w dniu [...].12.2011r. postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania drenowania – ułożenia rurociągu drenarskiego na działce o numerze a położonej we wsi S. C., gmina B. Postępowanie zainicjował K. R., właściciel nieruchomości o numerze geodezyjnym b, przyległej do działki a, który zwrócił się do ww. organu nadzoru budowlanego pismem złożonym [...].11.2011r., w którym wniósł o "pomoc w rozwiązaniu problemu zalewania" jego działki o numerze b przez rurociąg drenarski wykonany przez A. A. na działce a. Jednocześnie w piśmie swym inicjator postępowania stwierdził, że chodzi mu przede wszystkim o naprawienie drenów położonych na działce a, które poprzez to, że są od kilku lat uszkodzone, nie odprowadzają należycie wody ze stawu skarżącego do rowu biegnącego wzdłuż działki c będącej drogą gminną, przez co ulegają podtopieniu jego grunty rolne niżej położone. Inicjator postępowania podał, że uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego w S., że sporny rurociąg drenarski został położony bez pozwolenia wodnoprawnego. Po przeprowadzeniu czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy, kiedy oraz w jakich okolicznościach miało miejsce ułożenie rurociągu drenarskiego, organ samodzielnie niezaskarżalnym postanowieniem z dnia [...].05.2012r., powołując się na art. 49 "b" ustawy Prawo budowlane, nałożył na A. A. właściciela działki a, obowiązek przedłożenia w ciągu 30 dni dokumentów pozwalających na zalegalizowanie rurociągu w postaci: - ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - szkiców i rysunków, wskazujących usytuowanie rurociągu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przeprowadzone oględziny i kontrola wykazały, że na terenie działki a w miejscowości S. C. wykonane zostało drenowanie tj. ułożony rurociąg drenarski zakończony rurą PCW odprowadzającą wodę z działki do rowu przydrożnego na drodze gminnej – działce o numerze c. Ustalając fakt wykonania drenowania organ wskazał, że uznał za wiarygodne zeznania J. H. R., że rurociąg został wykonany w 1998r. Nie uznał natomiast za wiarygodne zeznań H. A. poprzedniego właściciela działki a, który zaprzeczał faktowi ułożenia rurociągu. Organ stwierdził, że drenowania i rurociągi o średnicy poniżej 0, 6 metra są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych i zgodnie z art. 122 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 18.07.2001r. ich budowa wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, wykonanie drenowania – ułożenia rurociągu drenarskiego wymaga zgłoszenia do właściwego organu administracji architektononiczno – budowlanej w terminie 30 dni przed rozpoczęciem robót. W postępowaniu ustalono, że A. A. nie zgłaszał zamiaru wykonania drenażu nieruchomości i nie posiada dokumentacji zezwalającej na wykonanie drenowania, co oznacza, że rurociąg ułożony został w warunkach samowoli budowlanej. Legalizacja takiej budowy wymaga dokonania czynności tzw. legalizacyjnych, do których inwestor został zobowiązany. Z uwagi na to, że termin do złożenia dokumentów prowadzących do legalizacji bezskutecznie upłynął, organ decyzją z dnia [...].07.2012r. na podstawie art. 49 "b" ust. 1 w związku z art. 49 "b" ust. 3 Prawa budowlanego nakazał A. A. dokonanie rozbiórki drenażu na odcinku od zbiornika wodnego zlokalizowanego za stodołą do rowu przydrożnego przy drodze gminnej (dz. Nr c).W uzasadnieniu decyzji powtórzył ustalenia faktyczne zamieszczone w wyżej opisanym postanowieniu oraz ocenę prawną wykonanych robót budowlanych wyrażoną w ww. postanowieniu. W odwołaniu od tej decyzji A. A. zaprzeczył ustaleniu jakoby on lub jego ojciec dopuścili się ułożenia drenażu. Podał, że jest właścicielem działki o numerze a od 1995r. Istnienie rurociągu drenarskiego nie ma związku z działaniami jego lub jego ojca. Wskazał na rozbieżne w kwestii daty położenia rurociągu twierdzenia sąsiada K. R. i jego ojca H. J. R. Stwierdził przy tym jednocześnie, że wszelkie rurociągi drenarskie ułożone na polach pozwalają na osuszenie podmokłych gruntów rolnych i nikomu nie przeszkadzają. Ktokolwiek zakładał sporny rurociąg drenarski, działał w dobrej wierze mając na celu odwodnienie gruntów rolnych, konieczne dla poprawienia zdolności produkcyjnej gleby. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].09.2012r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II Instancji podkreślił, że nakaz rozbiórki drenażu jest następstwem niewykonania czynności prowadzących do zalegalizowania rurociągu drenarskiego. Skarżący nie przystąpił do realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem. Organ odwoławczy zauważył, że uznanie za wiarygodne zeznań J. H. R. nastąpiło z uwagi na sprzeczność zeznań świadków i stron postępowania oraz zaakcentował, że skarżący odmówił wykonania kilku odkrywek w miejscach prawdopodobnego przebiegu drenażu. Organ stwierdził też, że skarżący jest adresatem nakazu rozbiórki jako obecny właściciel gruntów, w tym i spornego rurociągu drenarskiego, a nie jako sprawca samowoli budowlanej. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję A. A. zaprzeczył faktowi ułożenia rurociągu przez siebie oraz swego ojca oraz wyraził wątpliwość, co do tego, czy w ogóle rurociąg istnieje i jaka jest jego trasa. Brak ustalenia rzeczywistego istnienia i przebiegu rurociągu nie pozwalał, jego zdaniem, orzec o rozbiórce Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Wynikający z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak związania sądu wnioskami i zarzutami skargi obligował skład orzekający do kontroli legalności całokształtu skarżonej decyzji tj. dokonania oceny kwestionowanego aktu niezależnej od argumentacji powoływanej przez skarżącego. Kontrola ta prowadzi zaś do wniosku, że orzekające w sprawie organy obu instancji, pobieżnie ją rozpoznały, przez co doszło do niewyjaśnienia zasadniczej dla ważności decyzji, kwestii właściwości organu do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Uszło bowiem uwadze organów, że przedmiotem ich zainteresowania został uczyniony drenaż gruntów skarżącego, który to drenaż przy zaliczeniu go do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, przesądzać mógł o kompetencji organu właściwego dla wydania pozwolenia wodnoprawnego do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalizacji. Charakter prawny przedmiotu postępowania powinien był zostać poddany analizie w kontekście przepisów prawa budowlanego oraz prawa wodnego. W odniesieniu bowiem do obiektów i urządzeń budowlanych będących jednocześnie urządzeniami wodnymi panuje dualizm regulacji prawnych. Do urządzeń tych stosuje się zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy ustawy Prawo wodne. Zgodnie z przepisami każdej z tych ustaw, ich postanowienia funkcjonują równolegle i nie naruszają się wzajemnie (vide: art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 62 ust. 2 ustawy Prawo wodne). O ile jednak równoległe stosowanie obu ustaw bezkolizyjne wydaje się na etapie ubiegania się o zezwolenie na wykonanie urządzenia wodnego poprzez konieczność uzyskania zarówno pozwolenia wodnoprawnego, o ile będzie ono dla danego urządzenia wymagane, jak i pozwolenia lub zgłoszenia budowlanego wymaganego Prawem budowlanym, o tyle kumulowanie kompetencji różnych organów do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolnie wykonanego urządzenia wodnego jest niewykonalne. Obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne w art. 64 "a" ust. 1 stanowi, że właściciel urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Decyzję o legalizacji takiego urządzenia wydaje – jak wynika z art. 64 "a" ust. 2 ustawy Prawo wodne – organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, o ile lokalizacja takiego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 ustawy Prawo wodne, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10 – krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dodany zaś do art. 64 "a" ustawy Prawo wodne na mocy ustawy z dnia 5.01.2011r. (Dz. U. z 201r. Nr 32, poz. 159) zmieniającej ustawę Prawo wodne, ustęp 5 – ty, stanowi wprost o tym, że w sytuacjach, w których właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnoprawnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego, to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje przy tym, że konkurencyjność przepisów ustawy Prawo wodne oraz ustawy Prawo budowlane w opisanym wyżej aspekcie, była już przedmiotem rozstrzyganych przez Naczelny Sąd Administracyjny sporów kompetencyjnych pomiędzy organami właściwymi do wydawania pozwoleń wodnoprawnych a organami nadzoru budowlanego. I tak postanowieniem z dnia 28.09.2011r. w sprawie II OW 78/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał starostę jako organ właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej wykonanego samowolnie urządzenia wodnego w postaci rowu melioracyjnego, też zaliczanego ustawowo do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia nawiązał do sporu kompetencyjnego rozstrzygniętego w sprawie II OW 11/09 (postanowieniem 29.06.2009r.) jeszcze przed dodaniem do art. 64 "a" Prawa wodnego ustępu 5 – go. Stwierdził, że z przepisu art. 64 "a" ustawy Prawo wodne jeszcze przed jego nowelizacją, dokonaną ustawą zmieniającą z 5.01.2011r. (Dz. U. z 201r. Nr 32, poz. 159) wynikało, że to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest organem właściwym do legalizacji urządzenia wodnego wykonywanego (wykonanego) bez tego pozwolenia. Powyższe, jak wywodził NSA, oznaczało, że zamiarem ustawodawcy było powierzenie staroście całości zagadnień związanych z rozstrzyganiem spraw dotyczących urządzeń wodnych wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Zasada racjonalności ustawodawcy nakazywała bowiem domniemywać, że nie było jego celem powierzenie rozstrzygania w tego typu sprawach dwóm różnym organom. Nie można bowiem było zaakceptować sytuacji, w której na wniosek właściciela urządzenia wodnoprawnego o jego legalizacji rozstrzygać miałby starosta, a przy braku takiego wniosku inny organ. Stanowisko NSA zajęte w postanowieniu w sprawie II OW 11/09, jak podkreślił NSA w uzasadnieniu późniejszego postanowienia (w sprawie II OW 78/11), znalazło potwierdzenie po nowelizacji ustawy Prawo wodne, mocą której dodany został do art. 64 "a" cytowany wyżej ustęp 5 – ty. Zakwalifikowanie obiektu stanowiącego przedmiot postępowania jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych wymagało nie tylko prostego sprawdzenia, czy tego rodzaju obiekt wymieniony jest przez ustawę Prawo wodne jako jedno z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ale także oceny, czy służył on celom, o którym mowa w art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 73 ust. 1 tejże ustawy stanowi bowiem, że zaliczone do katalogu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych między innymi drenowania i rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m są nimi, o ile służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy tj. polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zatem, a contrario, służebna rola ww. urządzeń wobec celów inwestycyjnych (budowlanych) a nie rolnych (związanych z uprawą gruntów), czyniłaby organ nadzoru budowlanego kompetentnym do wypowiadania się w kwestii legalizacji takiego urządzenia. Akta administracyjne sprawy niniejszej wskazują na pewne działania organu podjęte w kierunku wyjaśnienia charakteru przedmiotu postępowania. Dowodem tego jest dołączona do akt notatka urzędowa z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Wodnych na temat "wciągnięcia" spornego drenażu do ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Nie ma jednak w uzasadnieniu decyzji głębszych rozważań organu, co do charakteru spornego obiektu poprzez pryzmat funkcji, jaką spełnia (spełniać powinien) w terenie w nawiązaniu do charakteru gruntów, w których drenaż został umieszczony oraz w nawiązaniu do stwierdzeń samych stron postępowania, odnoszących się do roli spornego drenażu a także w nawiązaniu do rozmowy z pracownikiem Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Wodnych. Ograniczona zaś wyłącznie do funkcji kontrolnych, kompetencja sądu administracyjnego, nie pozwala sądowi zastępować jurysdykcji administracyjnej i wyręczać organy w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. To na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenie wyczerpującego postępowania, w którym zostanie zebrany pełny materiał dowodowy (stosownie do treści art. 7, 8, 77 par. 1 k.p.a.) a następnie poddania go ocenie z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (stosownie do art. 80 k.p.a.). Dopiero wykluczenie przez organ nadzoru budowlanego służebnego dla celów rolniczych charakteru spornego drenażu pozwoliłoby na przeprowadzenie we własnym zakresie procedury legalizacyjnej przy stosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Stosowanie jednak przepisów tej ustawy wymagałoby także wyraźnego zdefiniowania przedmiotu postępowania wedle pojęć ustawy Prawo budowlane. Prowadząc bowiem postępowanie w sprawie popełnienia samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego zawsze ma obowiązek precyzyjnego ustalenia jakie roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego zostały wykonane i zakwalifikowania ich z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w słowniku pojęć Prawa budowlanego, sprawdzenia wymogami jakich działań prawnych winny być poprzedzone i ustalenia, czy wymogi te były spełnione a następnie podjęcia adekwatnych do charakteru inwestycji środków prawnych. W odniesieniu do okoliczności sprawy niniejszej zauważyć należy, że dopiero zakwalifikowanie spornego rurociągu do budowli ujęciu ustawy Prawo budowlane, pozwoliłoby na stosowanie procedury legalizacyjnej z art. 48 czy 49 "b" Prawa budowlanego, odnoszących się do budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia lub zgłoszenia. Potraktowanie zaś drenażu jako urządzenia budowlanego pozwalałoby na stosowanie łagodniejszej dla procedury legalizacyjnej z art. 50 – 51 prawa budowlanego. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu skarżącego, w którym kwestionuje on istnienie drenażu na swojej nieruchomości, Sąd zauważa, że z akt administracyjnych wynika, iż przeprowadzone w dniu [...].12.2011r. oględziny działki o numerze a, jak i kontrola mająca miejsce na tejże nieruchomości w dniu 27.03.2012r. wykazały istnienie w gruncie opisanej wyżej nieruchomości, rury drenażowej wylotowej o przekroju około 10 cm, na potwierdzenie czego opisano zastany stan rzeczy oraz dołączono do akt administracyjnych wykonane w trakcie oględzin i kontroli fotografie. Zaprzeczanie w tych okolicznościach faktowi istnienia pewnego elementu drenażu jest irracjonalne. Przeprowadzenie procedury legalizacyjnej nie wymagało przy tym bezwzględnej konieczności ustalenia osoby sprawcy (inwestora) albowiem zarówno w świetle ustawy Prawo budowlane, jak i ustawy Prawo wodne, odpowiedzialność za legalne użytkowanie obiektów podlegających reglamentacji każdej z tych ustaw obciąża właścicieli obiektów. Z przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika, że za legalizację obiektu budowlanego odpowiada właściciel na równi z inwestorem lub zarządcą obiektu, a z przepisu art. 74 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika, że wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów. Wobec niemożności ustalenia osoby, która drenaż wykonała, odpowiedzialność za jego stan i legalne użytkowanie, obciąża właściciela nieruchomości. Trafny jest natomiast zarzut skarżącego braku pełnych ustaleń organu, co do przebiegu spornego rurociągu drenarskiego i jego rzeczywistej długości. Niewyrażanie przez właściciela nieruchomości zgody na dokonanie na gruncie w kilku miejscach odkrywek koniecznych dla wyjaśnienia powyższych kwestii, nie zwalniało organu od przeprowadzenia z urzędu tych czynności. Potrzeba ustalenia cech obiektu czy urządzenia budowlanego, stanowiącego przedmiot postępowania organu nadzoru budowlanego, uprawnia ten organ do podejmowania niezbędnych czynności faktycznych pozwalających na uzyskanie pełnej wiedzy o przedmiocie postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał sprawę za niewyjaśnioną należycie, co czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji w oparciu o treść art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchyleniem Sąd objął również poprzedzające te decyzje samodzielnie niezaskarżalne postanowienie organu I instancji z dnia [...].05.2012r, które zapoczątkowało procedurę legalizacyjną. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązują bowiem sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, a więc do uchylenia nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji organu I instancji i ewentualnych innych rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).