II SA/Bk 844/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce poprzez zasypanie samowolnie wybudowanego stawu wodnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...].09.2012 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PWINB) utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].08.2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., nakładające na p. A. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł wraz z opłatą egzekucyjną z powodu uchylania się od wykonania rozbiórki przez zasypanie samowolnie wybudowanego stawu wodnego na działce nr [...] w K. gm. A. Organ powołał jako podstawę materialnoprawną przepisy art. 119, art. 121 § 2 § 4 i art. 122 ustawy z dni a17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia 9.10.2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. nakazał p. A. S. rozebrać przez zasypanie samowolnie wybudowany staw wodny na działce o nr ewid. [...] w K. oraz uporządkować teren po dokonaniu rozbiórki. Decyzja jest ostateczna. W dniu 9.09.2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. (zwany dalej: PINB) wezwał A. S. do wykonania rozbiórki. Dnia [...].03.2009 PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który skutecznie doręczył zobowiązanej. Egzekucja administracyjna została wstrzymana do dnia 31.05.2010 r. Pismem z dnia 30.09.2011 r. PINB ponownie wezwał A. S. do wykonania nakazu rozbiórki, która nie została wykonana (PINB dokonała oględzin w tym przedmiocie, na gruncie w dniu 31.07.2012 r.). Postanowieniem z dnia [...].08.2012 r. organ I instancji nałożył na A. S. grzywnę w wysokości 8.000 zł i opłatę egzekucyjną – 68 zł, w celu przymuszenia do wykonania zobowiązania. W zażaleniu skierowanym do PWINB, A. S. wskazała, że przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności egzekwowanej decyzji. W rezultacie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2012 r. odmówił stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...].10.2007 r. nakazującej zasypanie stawu. Organ II instancji, rozpoznając zażalenie, uznał, że postanowienie PINB nakładające grzywnę zostało wydane prawidłowo. Pomimo upływu 5 lat od wydania decyzji rozbiórkowej, nie została ona wykonana. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego obowiązywało do dnia 31.05.2010 r. i po tym terminie zobowiązana nadal uchylała się od dokonania rozbiórki ( zasypania stawu). Organ odwoławczy stwierdził, że wymierzona grzywna w kwocie 8.000 zł nie narusza art. 121 § 2 ustawy egzekucyjnej ponieważ mieści się w przedziale od 0 do 10.000 zł. PWINB podkreślił, że celem nałożenia grzywny jest przymuszenie do wykonania decyzji. Zatem wysokość grzywny musi być na tyle dotkliwa, by skłonić zobowiązaną do niezwłocznego wykonania rozbiórki. A. S. może uniknąć zapłacenia grzywny jeśli wykona obowiązek. Wówczas na wniosek zobowiązanej, grzywna podlega umorzeniu zgodnie z art. 125 ustawy egzekucyjnej. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, A. S. wniosła o uchylenie postanowień organów I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów. W treści skargi Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania. Stwierdziła, że nadał nie godzi się z nakazem zasypania stawu. Podała, że zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej. Nadto zleciła prywatnie hydrologowi wykonanie opinii w celu udowodnienia jaki jest stan stosunków wodnych na działce nr 109. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z działania organów, które (jej zdaniem) nie wzięły pod uwagę okoliczności, że staw został jedynie pogłębiony i wyczyszczony, zaś czerpana z niego woda jest niezbędna do uprawy tytoniu, którą prowadzi na powierzchni 7 ha. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1015) zwanej dalej ustawą. Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżąca nie wykonała nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego polegającego na zasypaniu samowolnie wykonanego stawu. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego pomimo tego, że został określony w wysokości 8.000 zł. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł, a więc w kwocie niższej niż górna granica przewidziana w unormowaniu art. 121 § 2 ustawy. Organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Organ wymierzając grzywnę winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy jak postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Tę okoliczność podkreślił organ II instancji. Skarżąca uchylając się od wykonania nałożonego na nią obowiązku w sposób uporczywy, czego nie usprawiedliwiają podjęte przez nią działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o rozbiórce. Z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżącej niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu, nie jest związane ze szczególnymi trudnościami. Skarżąca nie ma woli realizacji treści decyzji, chociaż od jej wydania upłynęło ok. 5 lat. Podkreślić należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżąca nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Skarżąca, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Jeżeli chodzi o treść skargi, to stwierdzić należy, że nie zawiera ona żadnych zarzutów wobec zaskarżonego orzeczenia egzekucyjnego. Stanowi, natomiast polemikę z decyzja rozbiórkową z dnia [...].10.2007 r. PINB, która Skarżąca uważa za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Jednakże na tym etapie postępowania, kiedy decyzja została skierowana do postępowania egzekucyjnego (jest ostateczna) ani organu nadzoru budowlanego, ani też Sąd nie mają kompetencji do wypowiedzenia się w temacie prawidłowości tej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 t. jedn.), oddalił skargę jako bezzasadną.