II SA/Bk 844/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych części nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej A. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.), w związku z odwołaniem A. J. od decyzji Starosty S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych części nieruchomości, położonej w obrębie S. - miasto, gmina S., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0754 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,0642 ha, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Starosta S. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych części nieruchomości położonej w obrębie S., wszczęte na wniosek A. J. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] września 2020 r. wniosła A. J. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Skarżąca podniosła również, iż Starosta S. nieprawidłowo doręczył jej decyzję, przesyłając ją na adres miejsca zamieszkania strony, podczas gdy ona przebywała wówczas pod innym adresem, znanym organowi. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania uznając, że decyzja organu I instancji została przesłana skarżącej w dniu [...] lipca 2020 r., na adres podany przez nią, widniejący na pismach kierowanych przez skarżącą do organu w toku postępowania (L., ul. [...]). Przesyłka została awizowana dnia 30 lipca 2020 r., a następnie powtórnie awizowana dnia 07 sierpnia 2020 r., co wynikało ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru. Przesyłka nie została podjęta i została zwrócona do organu I instancji dnia 17 sierpnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie doręczenie zastępcze, uregulowane w art. 44 k.p.a. W jego ocenie aby tzw. fikcja doręczenia mogła być zastosowana, muszą zostać spełnione wszystkie warunki zawarte w/w przepisie. Organ odwoławczy podkreślił, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nieodebranej korespondencji, osoba doręczająca przesyłkę zawarła następującą informację: "przesyłki nie doręczono w sposób wskazany w pkt 1, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej UP w L., o czym w dniu [...] lipca 2020 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata" oraz "z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu [...] sierpnia 2020 r.". W związku z powyższym zostały spełnione warunki przewidziane w art 44 § 1-3 k.p.a. Pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu 30 lipca 2020 r. Skarżąca miała więc możliwość odbioru korespondencji najpóźniej dnia 13 sierpnia 2020 r. Mając na uwadze fakt, że korespondencja w sposób fizyczny nie została odebrana, zgodnie z brzmieniem art. 44 § 4 k.p.a., należało uznać, że decyzja została doręczona skarżącej 13 sierpnia 2020 r. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 27 sierpnia 2020r., natomiast odwołanie zostało wniesione dopiero dnia [...] września 2020 r. (data pieczęci wpływu), a więc po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, decyzja została skarżącej doręczona prawidłowo. Zarówno bowiem na wniosku stanowiącym podstawę do wszczęcia postępowania, jak i pismach w toku postępowania, do dnia wydania decyzji, strona wskazywała adres w L. i na ten adres Starosta S. kierował korespondencję. Pod tym adresem skarżąca odebrała osobiście zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2020 r. Końcowo organ odwoławczy podkreślił także, iż zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu; w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Natomiast skarżąca o zmianie miejsca pobytu oraz o zmianie adresu do doręczeń, poinformowała pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., a więc już po wysłaniu decyzji przez organ I instancji. Tym samym uznać należy, że doręczenie decyzji przez organ I instancji na dotychczasowy adres podany przez skarżącą miało skutek prawny i rozpoczęło bieg terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła A. J. zarzucając błędne przyjęcie, że wniesienie odwołania nastąpiło z przekroczeniem terminu. Skarżąca podniosła, iż działania Starosty S. o związane z doręczeniem korespondencji były sprzeczne z prawem i niezgodnie z tzw. "fikcją doręczenia". Podniosła, że czasowo zmieniając miejsce pobytu, poinformowała organ I instancji o tej kwestii. Ponadto wskazała, że faktycznie doręczenie decyzji Starosty S. nastąpiło dnia [...] września 2020 r., a więc termin na wniesienie odwołania został dotrzymany. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r., w którym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) stwierdzono uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.07.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 353/20, Lex nr 3037346). Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że zgodne z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania obowiązany jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy na to, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, organ administracji w myśl przepisu art. 7 k.p.a., podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym miejscu należy przypomnieć, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron tego postępowania, ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Dopiero spełnienie wszystkich przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Bezspornym w sprawie jest, że decyzja Starosty S. z [...] lipca 2020 r., nr [...] została wysłana skarżącej na wskazany we wniosku adres, tj. na ul. [...] w L. i ze względu na jej nieodebranie została dwukrotnie awizowana. Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tym przepisie osobom) operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. W myśl art. 44 § 2 K.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Art. 44 § 3 K.p.a. stanowi, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Realizacja powyższego trybu powoduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu określonego art. 44 § 1 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Wojewoda podniósł, że w wyżej wskazanym trybie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej [...] sierpnia 2020 r. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie uwzględnił jednak okoliczności, że skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformowała o zmianie adresu do doręczeń wskazując, że obecnie przebywa w S. przy ul. [...]. Adnotacja o tym, że przebywa w S. znalazła się zarówno w treści pisma, jak i na jego początku, pod adresem skarżącej (k. 36-35 akt admin.). Błędnie zatem Wojewoda uznał, że okoliczność poinformowania o zmianie miejsca pobytu oraz o zmianie adresu dla doręczeń w dniu [...] sierpnia 2020 r. nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem nastąpiło to już po wysłaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Umknęło uwadze organu II instancji, że skarżąca poinformowała o zmianie adresu w terminie, jaki sam ten organ uznał za otwarty do wniesienia odwołania, który według Wojewody, upływał [...] sierpnia 2020 r. Zważyć należy, że jeżeli organ powziął informację, że adres na który wysłana jest decyzja nie jest prawidłowy (a niewątpliwie taką wiedzę posiadł [...] sierpnia 2020 r.) nie miał podstaw do zastosowania przepisów o doręczeniu zastępczym. Pierwsze awizo zostało bowiem dokonane w dniu [...] lipca 2020 r., a zatem pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. informujące o zmianie adresu wpłynęło do organu w okresie biegu terminu 14-dniowego określonego w art. 44 § 3 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Starosta S. powinien przesłać decyzję na nowy adres podany przez skarżącą oraz ewentualnie uzyskać informację w jakim okresie będzie ona przebywać pod nowym adresem. Zgodnie z art. 7, 8 i 9 k.p.a organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują działania mając na uwadze, m.in. słuszny interes obywateli. Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Czuwają, aby strony i inni uczestnicy nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji zawiadomienia organu o zmianie adresu do korespondencji przed dniem, który mógł być uznany za dzień skutecznego doręczenia pisma, organ jest zobowiązany przesłać ponownie pismo na nowy adres. Nie ma przy tym znaczenia, czy zawiadomienie o zmianie adresu dotarło do organu już po wysłaniu pisma stronie, jeśli strona nadała je przed dniem skutecznego mu jej doręczenia. W takiej sytuacji organ jest obowiązany powtórnie wysłać pismo pod zmieniony adres (por. wyrok WSA w Gorzowie z 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Go 290/13, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją Roman Hausera i Marka Wierzbowskiego Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2018, str. 484, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1094/18, LEX nr 2975072). Powyższe kwestie umknęły organowi odwoławczemu. Z przyczyn wyżej omówionych, wobec braku skutecznego doręczenia decyzji Starosty skarżącej, nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania. Wobec tego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody P. zostało wydane z dokonaniem nieprawidłowej wykładni przepisu art. 44 k.p.a., wywołującej negatywne skutki procesowe dla strony odwołującej się. Świadczy to też o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 134 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy administracji normom zawartym w/w przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, nie ustalają one wszystkich faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, w tym wypadku możliwości skutecznego skorzystania z uprawnienia do wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany, uwzględnić oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.