II SA/Bk 846/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. R. i M. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie oceny legalności budowy budynku mieszkalnego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] na podstawie której umorzono postępowanie administracyjne dotyczące legalności budynku mieszkalnego z garażem zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...] położonych przy ul. G. [...] w B., stanowiących własność M. i Z. S. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie administracyjne dotyczące legalności w/w budynku mieszkalnego z garażem zostało wszczęte na wniosek M. J. i M. J. z dnia 16 maja 2007r. We wniosku wszczynającym postępowanie zarzucono wadliwy sposób budowy przedmiotowego budynku wraz z garażem po granicy ich działki nr [...] przejawiający się w dokonaniu zmiany rzędnej ich posadowienia, zmiany naturalnego ukształtowania gruntów działek oraz sposobu zagospodarowania terenu wokół budynku poprzez wybudowanie dużego, wysokiego, odkrytego tarasu na wyniesionym gruncie ponad fundamenty budynku. Powyższe, w ocenie wnioskujących, stanowi naruszenie prawa podmiotowego właścicieli działek sąsiednich oraz skutkuje naruszeniem interesów osób trzecich, a także w sposób rażący narusza ustalenia planu miejscowego oraz m.in. przepisy o ochronie interesów osób trzecich, ochronie środowiska i gospodarki wodnej, gdyż działki inwestorów nie posiadają odwodnienia. Brak odwodnienia powoduje to, że z nieotynkowanego, szpecącego garażu spływa woda na ich działki. Zamarznięty śnieg wzdłuż niskiego garażu leży do późnej wiosny, powodując korozję betonu. Nadto wnioskodawczynie podniosły, że działki stanowiące ich własność znalazły się w głębokiej niecce oraz, że możliwość ich zabudowy została całkowicie udaremniona. Działki są otoczone z jednej strony zespołem 8 budynków szeregowych a od strony działki inwestorów dwiema betonowymi ścianami, podtrzymującymi wyniesiony grunt ponad poziom ich działek. Powyższe skutkuje tym, że ich działki zostały pozbawione nasłonecznienia. Końcowo wnioskodawczynie podniosły zarzut przekroczenia przez inwestorów granicy działki nr [...]. Organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin w dniu 27 czerwca 2007r. ustalił, że budynek wykonany jest jako murowany, podpiwniczony, z poddaszem użytkowym i garażem po granicy z działką nr geod. [...]. Z tyłu budynku od strony ogrodu wykonany jest taras na gruncie z nawierzchnią z kostki brukowej o wymiarach 5,60 x 4,05 m wraz ze schodami o wymiarach w rzucie poziomym 1,80 x 1,65 m, wokół tarasu wykonany jest "skalniak". Prace związane z zagospodarowaniem terenu i wykonaniem tarasu zostały wykonane w 2002r. przed zakończeniem budowy przedmiotowego budynku. Ogrodzenie działki wykonane jest w postaci fundamentu betonowego z metalowymi słupkami i metalową siatką. Budynek wraz z garażem został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1999r. nr [...] wydanej przez Urząd Miejski w B. i zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez P. Urząd Wojewódzki w B. decyzją z dnia [...] listopada 1999r. nr [...]. Budynek został w całości przyjęty do użytkowania przez Urząd Miejski w B. pismem z dnia [...] marca 2003r. nr [...]. Organ nadzoru budowlanego w oparciu o powyższy materiał dowodowy nie stwierdził naruszenia przepisów podczas realizacji przedmiotowego budynku. Organ podniósł, że obiekt został zrealizowany w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie został przyjęty w całości do użytkowania. Stan budynku i zagospodarowania działki nie zostały zmienione przez inwestora po dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie, organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że: Projektowana rzędna poziomu budynku wg projektu zagospodarowania trenu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę powinna wynosić 146,57m n.p.m.. Z przełożonej mapy poinwentaryzacyjnej z dnia [...] lutego 2003r. wynika, że rzędna poziomu parteru po wybudowaniu budynku wynosi 146,56 m n.p.m., co jest zgodne z założeniami projektowymi. Prace związane z zagospodarowaniem terenu polegające na wykonaniu tarasu zostały wykonane w 2002r., a więc przed zgłoszeniem budynku do użytkowania. Budynek do użytkowania w całości został przyjęty w 2003r. Nadto organ podniósł, że budynek w części mieszkalnej i garażowej posiada zamontowane rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe na własna działkę. Poziom terenu na przedmiotowej działce jest niższy w stosunku do wierzchu fundamentu betonowego ogrodzenia działki, stanowi więc barierę uniemożliwiającą zalewanie działek. W sprawie dotyczącej lokalizacji i budowy ogrodzenia wewnętrznego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlanego, budowa takiego ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Odnośnie lokalizacji garażu organ podniósł, że jego usytuowanie po granicy wynika z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] ustalającej teren pod zabudowę jednorodzinną bliźniaczą. Ustosunkowując się do zarzutu szpecącego wyglądu ściany garażu po granicy działek, organ podał, że w trakcie oględzin nie potwierdzono zasadności tego zarzutu, gdyż ściana, co prawda nie jest otynkowana, ale jej wygląd i stan techniczny nie budzą zastrzeżeń. Końcowo organ odniósł się do zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 20 lipca 2007r., a dotyczącego naruszenia art. 79 §1 kpa. i podniósł, że istotnie wnioskodawczynie zawiadomienie o terminie oględzin otrzymały już po wyznaczonym terminie. Niemniej jednak, w ocenie organu, uchybienie dotyczące pozbawienia stron możliwości uczestniczenia w oględzinach zostało konwalidowane poprzez poinformowaniem ich o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i ewentualnym wniesieniem uwag, wniosków i zastrzeżeń przed wydaniem decyzji. Ostatecznie organ I instancji po stwierdzeniu, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z garażem został wybudowany legalnie, działając na podstawie art. 105 §1 kpa, umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły wnioskodawczynie, bez wskazania jakichkolwiek zarzutów. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Od decyzji tej skargę do sądu administracyjnego wywiodły M. R. i M. J. i wniosły o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz "o zasądzenie kosztów na rzecz organów umarzających skarżoną decyzję". W skardze podniosły, że umarzając postępowanie administracyjne organy nadzoru budowlanego obu instancji nie mogły ustosunkować się merytorycznie do stanu faktycznego i prawnego istniejącego na gruncie zgodnie z ciążącymi na nich obowiązkami. Organy działaniem swoim nie dopuściły do kontroli zagospodarowania działek nr [...] i [...] i budowy po granicy – zgodnie z projektem budowlanym, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanego w wydanych decyzjach Prezydenta Miasta B. Nadto zarzuciły naruszenie: - art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 24, 28, 35, 61§4, 79§1 i2, 91 §1 i 2, 95, 105, 107 §3 kpa, - art. 83 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 prawa budowlanego, - przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r., a w szczególności przepisów ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż treść tekstu powołanej w decyzjach Prezydenta Miasta B. uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 1988r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła o dopuszczalności budowy po granicy działek. Nadto skarżące podniosły, że ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałami z 1988r. i z 1992r. nie uwzględniały obowiązujących od 1 kwietnia 1995r. przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym m.in. art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 które w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawa budowlanego stanowiących o ochronie interesów osób trzecich, ochronie środowiska i gospodarki wodnej, przeciwpożarowej. Ustalenia planu miejscowego 1988r. kolidują również z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennego i Budownictwa z 14 grudnia 1994r., - przepisów techniczno – budowlanych, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennego i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. oraz przepisów szczegółowych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, - wymogów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane o ochronie interesów osób trzecich, ochronie środowiska i gospodarki wodnej, przeciwpożarowej, - zasad współżycia społecznego poprzez zakłócenie korzystania z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, poprzez uniemożliwienie im zabudowy działek , - zasad praworządności, bezstronności w sytuacji gdy w jednym urzędzie i wydziale wydawane są decyzje budowlane i tamże przyjmowane są do użytkowania, - zasady równego traktowania stron i ich praw procesowych, poprzez doręczenie zawiadomienia o terminie oględzin, w terminie uniemożliwiającym wzięcie udziału w tej czynności procesowej oraz pozostawienie bez wyjaśnienia zarzutów zgłoszonych we wniosku z 16 maja 2007r. Skarżące zarzuciły również, że organ II instancji powielił stanowisko organu I instancji i ograniczył się do stwierdzenia, że budowa powstała na podstawie decyzji budowlanej z [...] lipca 1999r. w okolicznościach, gdy projekt budowlany nie był przedmiotem weryfikacji i merytorycznej oceny zgodnie z wymogami art. 35 prawa budowlanego, przepisami szczególnymi dotyczącymi, np. zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, możliwości naturalnego oświetlenia pomieszczeń, dogodnego dostępu budynku w celu normalnego ich użytkowania, konserwacji i remontu oraz nie utrudniania zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich w związku z wymogami art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane o ochronie interesów osób trzecich, ochronie środowiska i gospodarki wodnej itp. oraz §2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W ocenie skarżących brak weryfikacji projektu budowlanego skutkuje do dnia dzisiejszego blokowaniem kontroli przez organy nadzoru budowlanego zgodności wykonywania inwestycji w tym z projektem budowlanym oraz przepisami prawa budowlanego. Końcowo skarżące zarzuciły, że przyjęcie do użytkowania inwestycji pismem z dnia [...] marca 2003r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 59 ustawy – Prawo budowlane w stanie prawnym obowiązującym do 11 lipca 2003r., który to przepis przewiduje decyzyjny tryb załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że dotyczą one całego szeregu zagadnień i kompetencji różnych organów zarówno administracji samorządowej jak i rządowej. Skarżące kwestionują wydaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, tekst uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego, decyzję o pozwoleniu na budowę. Zarzuty wobec organów oparte są o własne spostrzeżenia, których w żaden sposób nie można odnieść do regulacji prawnych określających właściwość organów. Nadto skarżące podnoszą szereg zarzutów odnoszących się procesu inwestycyjnego segmentów mieszkalnych szeregowych przy ul. G. w B. oraz zagospodarowania wokół tych budynków, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Pozostałe zarzuty, w ocenie organu, nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także kontrola działania organów administracji architektoniczno - budowlanej. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 84a ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają prawa ingerować i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdził, że budynek wraz z garażem został wybudowany zgodnie z warunkami określonymi w prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1999r. nr [...] wydanej przez Urząd Miejski w B. oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę została utrzymana w mocy przez P. Urząd Wojewódzki w B., decyzją z dnia [...] listopada 1999r. nr [...]. Budynek po wybudowaniu został przyjęty w całości do użytkowania przez Urząd Miejski w B. pismem z dnia [...] marca 2003r. nr [...]. Stan budynku oraz zagospodarowanie działki nie zostały zmienione przez inwestora po dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Projekt budowlany załączony do akt sprawy przewidywał wykonanie domu jednorodzinnego, wolnostojącego podpiwniczonego, posiadającego parter w skład którego wchodzi m.in. garaż i piętro. ( pkt 1.3. projektu budowlanego). Projekt ten został zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 1999r. na podstawie której inwestorom zostało udzielone również pozwolenie na budowę, zgodnie z tym projektem. Odnośnie usytuowania budynku i garażu stanowiącego jego integralną część podnieść należy, że jest ono zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] w której w pkt 4 znajduje się zapis, że inwestor ma prawo lokalizowania inwestycji po granicy z działką nr [...] lub [...], ze względu na przewidzianą planem zabudowę bliźniaczą, bez zgody właścicieli tych działek. W zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej organy nadzoru budowlanego prawidłowo postąpiły uznając, iż brak było w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Legalności postępowania organów nadzoru budowlanego nie podważają zarzuty podniesione w skardze. W tym miejscu wskazać należy, że do właściwości organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w art. 83 ustawy – Prawo budowlane. Wyliczenie w nim zawarte stanowi listę zamkniętą. Kompetencje organów nadzoru budowlanego sprowadzają się w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Zarzuty podniesione w skardze w głównej mierze nie mieszczą się w zakresie właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, określonej w/w przepisem, w związku z tym nie mogły być przedmiotem postępowania toczącego się przed tymi organami. Są to przede wszystkim zarzuty dotyczące braku kontroli zagospodarowania działek z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zarzuty kwestionujące zgodność samego planu z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo budowlane. Kolejna grupa zarzutów dotyczy bezprawnego, zdaniem skarżących, wybudowania garażu po granicy działek co skutkowało pozbawieniem nasłonecznienia, odpływem wody opadowej a także przekroczeniem granicy działek. Jak już wyżej wskazano, budowa garażu po granicy jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Kompetencje organów nadzoru budowlanego kończą się na etapie ustalenia tej zgodności. Jeżeli – według skarżących – usytuowanie garażu narusza ich uprawnienia właścicielskie, mogą domagać się ich ochrony na podstawie przepisów prawa cywilnego, a w szczególności przepisu art. 144 k.c. regulującego tzw. prawa sąsiedzkie. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący braku wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego zarzutów zgłoszonych we wniosku wszczynającym postępowanie z 16 maja 2007r. albowiem organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w tym wniosku. Bezzasadny jest również zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 59 ustawy – Prawo budowlane. Zarzut ten wynika z błędnego mniemania co do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 59 prawa budowlanego pozwolenie na użytkowanie udzielane jest w formie decyzji administracyjnej, ale jedynie wówczas, gdy wymaganie takie wynika z przepisu szczególnego lub gdy wydanie takiej decyzji przewiduje pozwolenie na budowę. Przepis art. 59 stanowi wyjątek od ogólnej zasady sformułowanej w art. 54 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Artykuł 54 przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, w przypadku gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu i może być ona wyrażona w formie zwykłego pisma. Forma decyzji administracyjnej, w tym przypadku przewidziana jest jedynie wówczas, gdy organ zgłasza sprzeciw. W sprawie niniejszej organ nie zgłaszał sprzeciwu, dlatego też przyjąć należy, że poinformowanie stron w drodze zwykłego pisma z dnia [...] marca 2003r., bez konieczności wydawania decyzji, było formą wystarczającą. Kolejna grupa zarzutów dotyczyła naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skarżące jednak ograniczyły się tylko i wyłącznie na wyliczeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez wskazania konkretnych naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Końcowo Sąd chciałby nadmienić, że istotnie skarżące zawiadomienie o terminie oględzin otrzymały w dniu 2 lipca 2007r., podczas gdy oględziny zostały przeprowadzone w dniu 26 czerwca 2007r. Niemniej jednak naruszenie to nie miało, w ocenie Sądu, wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uchybienie to zostało konwalidowane, gdyż organy zgodnie z treścią art. 10 kpa zapewniły skarżącym możliwość czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie im zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz umożliwienie zgłaszania ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń odnośnie tego materiału. Skarżące nie wnosiły żadnych zastrzeżeń dotyczących ustaleń wynikających z przeprowadzonych oględzin. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.