II SA/Bk 846/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...].07.2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi Ł. I. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. R. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H., na wniosek D. W. i B. W., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...]w N. przy ul. M. [...], stanowiącego własność J. R. W dniu 8 lipca 2010 r. organ dokonał oględzin w/w budynku, w trakcie których stwierdzono, że na działce nr [...] w N. znajduje się drewniany, niepodpiwniczony budynek mieszkalny z dachem dwuspadowym. Obiekt zwrócony jest ścianą podłużną z trzema oknami w kierunku działki sąsiedniej nr [...}. Ściana ta znajduje się w odległości ok. 0,5 - 0,7 m od granicy tej działki. Odległość budynku od ulicy wynosi ok. 0,55 m, a od działki nr [...] – 5 m. Obiekt nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] nałożył na J. R. obowiązek dostarczenia w terminie do 29 lipca 2011 r. ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji, spowodowanego drewnianym budynkiem mieszkalnym, istniejącym na działce nr geod. [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez P. W. Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 476/11 oddalił skargę J. R. na w/w postanowienie. Powyższe orzeczenie na skutek skargi kasacyjnej, zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 maja 2013 r sygn. akt II OSK 192/12, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 607/13 uchylił postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz postanowienie PINB w H. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H., po otrzymaniu w/w wyroku sądu, w dniu [...] lipca 2014 r. wydał postanowienie nr [...], w którym - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej przy ul. M. [...] w N., uzasadniając je niezakończonym postępowaniem w sprawie samowolnie wykonanych w tym samym budynku robót budowlanych. Organ powołał się na wyżej opisane wyroki sądów administracyjnych, podnosząc, że zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w tych orzeczeniach, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego budynku mieszkalnego należy uwzględnić dowody zebrane w prowadzonym jednocześnie postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych wykonanych w tym budynku bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, poza zebranymi dowodami, istotne znaczenie będzie miało również rozstrzygnięcie sprawy robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł J. R. wnosząc o jego uchylenie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił argumentacji zażalenia i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest kwestia doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w przedmiotowych budynku do stanu zgodnego z prawem. W niniejszym przypadku oprócz ekspertyzy znaczenie ma także rozstrzygnięcie dotyczące wykonanych robót, gdyż będzie ono miało wpływ na stan budynku. Ponadto, jeżeli np. w postępowaniu w sprawie robót nakazano by likwidację okna wykonanego samowolnie, wówczas decyzja w sprawie stanu technicznego nie może być sprzeczna z tym rozstrzygnięciem, a postępowanie w sprawie legalności wykonania robót ma pierwszeństwo, przed stanem technicznym obiektu. Skargę na przedmiotowe postanowienie wywiódł do sądu administracyjnego J. R., zarzucając mu naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 170 ustawy o Powszechnych Sądach Administracyjnych poprzez niesłuszne stwierdzenie, że zakończenie postępowania w sprawie rzekomego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego skarżącego jest zależne od ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie rzekomo samowolnie wykonanych robót na tym obiekcie, kiedy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w swoim prawomocnym wyroku z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 314/1 1 wyraźnie stwierdził, iż postępowanie w sprawie rzekomego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego nie może być łączone z postępowaniem w sprawie rzekomo wykonanych robot poza zgłoszeniem, a co za tym idzie, że są to dwa odrębne postępowania nie mające na siebie żadnego wpływu; 2. art. 6, 7, 8, 10 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek skarżącego kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością; 3. art. 77, 78, 80, 81 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wzięcie w ogóle pod uwagę rozstrzygnięcia zawartego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r., prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 192/12 oraz prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 607/13; 4. art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1, w związku z art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań nieproporcjonalnych do wyznaczonego celu i nieuzasadnionych interesem publicznym przez niesłuszne wszczęcie i prowadzenie w stosunku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geod [...] w N. należącego do skarżącego postępowania w sprawie stanu technicznego; 5. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, poprzez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki. 6. art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad praworządności i art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 14 i art. 1 protokołu 12 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie zakazu dyskryminacji w związku z prowadzeniem tylko i wyłącznie do budynków skarżącego (domu i stodoły) postępowań w przedmiocie rzekomego nieodpowiedniego stanu technicznego pod kątem zagrożenia pożarowego i bezzasadnego zawieszenia przedmiotowego postępowania, kiedy to wszystkie budynki w pobliżu domu skarżącego są wykonane z drewna i usytuowane blisko granicy z działką sąsiednią oraz kiedy około 60% budynków w całej Narwi jest wykonana z drewna i usytuowana blisko granic z działkami sąsiednimi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przedmiotem dokonywanej obecnie kontroli sądowej jest postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego. Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią postępowanie podlega zawieszeniu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie na tej podstawie ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, iż organ w razie wystąpienia tej przyczyny zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Konsekwencją tego przepisu jest również obowiązek badania z urzędu czy w trakcie toczącego się postępowania nie powstało zdarzenie bądź sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania z powodu wyżej wymienionej przyczyny. W doktrynie prawa wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). Na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą - zdaniem Sądu - wyjaśnienia jest również termin "zagadnienia wstępnego". Zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (vide: postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, Lex nr 28934). Jednocześnie podkreśla się, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe (wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/200, publ. Lex Polonica). Podobnie w doktrynie prawa wskazuje się, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92, publ. Lex Polonica). Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedz, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Reasumując stwierdzić należy, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest też uprzednie ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż określone przez organy obu instancji przyczyny przerwania postępowania i odłożenia decyzji w czasie nie uzasadniały zastosowanie z urzędu instytucji zawieszenie postępowania. Jak już wyżej wskazano, omawiane postępowanie dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w N. przy ul. M. [...], stanowiącego własność J. R.. W postępowaniu tym organ I instancji - mając na względzie wyniki przeprowadzonych w dniu 8 lipca 2010 r. oględzin - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanym w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na J. R. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji, spowodowanego drewnianym budynkiem mieszkalnym, istniejącym na ww. działce. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., zaś skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 476/11. Powyższe orzeczenie na skutek skargi kasacyjnej, zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r sygn. akt II OSK 192/12, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 607/13 uchylił ww. postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia, Sąd mając na względzie wytyczne NSA podkreślił, że art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Oznacza to, iż zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgromadzony materiał dowodowy winien być zatem rozważony i oceniony zgodnie z art. 80 kpa pod kątem spełnienia przesłanek z zastosowanego w sprawie przepisu prawa budowlanego. W konkretnej sprawie przeprowadzone oględziny stanu technicznego budynku mieszkalnego nie potwierdzają konieczności sporządzenia ekspertyzy, ani nie wynika z nich w żadnym razie stan techniczny obiektu w zakresie, o którym mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo w ocenie tego Sądu, w niniejszej sprawie rozważenia wymagał będzie także materiał dowodowy zgromadzony w prowadzonej jednocześnie sprawie legalizacji robót wykonanych na tym obiekcie, w szczególności zaś sporządzona na potrzeby tamtego postępowania ekspertyza. Nie można bowiem wykluczyć, że istnieją w niej dane, co do stanu technicznego obiektu, który uzasadniałby przyjęty przez organy stan zagrożenia pożarowego w tym obiekcie. Zdaniem składu Sądu obecnie orzekającego w sprawie, powyższe zalecenia sądów administracyjnych dotyczą dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego i nie mogą być odczytywane jako powód do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W powołanych wyrokach stwierdzono jedynie, że materiał dowodowy, w szczególności ekspertyza techniczna wykonana na potrzeby innego postępowania wymaga uwzględnienia w obecnie toczącym się postępowaniu. Powyższe miało na celu podkreślenie, że nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej w każdym przypadku powinno być poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą się przyczynić do jej załatwienia. Sądy nie uznały natomiast wbrew twierdzeniom organów, że przedmiotowe postępowanie zależne jest od zakończenia postępowania w sprawie legalizacji robót wykonanych w spornym obiekcie. W szczególności zaś, że rozstrzygnięcie podjęte przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym obecnie postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku. Jak już wyżej wskazano, zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Stąd też konieczność dokonania ustaleń faktycznych, do których zobligowany jest właściwy w sprawie organ nie może być (wobec przedstawionej powyżej konstrukcji zagadnienia prejudycjalnego) kwalifikowana jako obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie legalizacji robót budowlanych wykonanych w obiekcie nie stanowi zagadnienia wstępnego oraz nie ma wpływu na orzekanie przez organ nadzoru budowlanego w konkretnej sprawie. Pomiędzy tymi rozstrzygnięciami nie zachodzi bowiem związek przyczynowy, o jakim była mowa wyżej. Jak trafnie wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 24 października 2014 r. istota związku przyczynowego musi tkwić w skutkach orzeczenia, którego treść warunkuje dalsze działanie w sprawie. Taka sytuacja w konkretnym przypadku ponad wszelką wątpliwość nie zachodzi. Argumenty zaś podnoszone w tej mierze przez organy nadzoru budowlanego nie znajdują potwierdzenia w przepisach obowiązującego prawa i dlatego uznać je należało za całkowicie nietrafne. Zauważyć ponadto należy, że postępowanie wskazywane jako stanowiące podstawę zawieszenia nie toczy się przed innym organem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Końcowo podnieść należy, że postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ je prowadzący. Oczywiście niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w określonych sytuacjach nie sposób jest wykluczyć przerwy w toczącym się postępowaniu czy to z przyczyn faktycznych czy – prawnych, dlatego też w pewnych okolicznościach nieuniknione będzie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. W konkretnej jednak sprawie, co zostało już wykazane wyżej taki przypadek nie miał miejsca. W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 p.p.s.a. uważając, że organy dokonały błędnej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 kpa i winny uczynić to prawidłowo przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu. O niewykonalności zaskarżonych postanowień orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.