II SA/Bk 847/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wdanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2014 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. kwotę 978 (słownie: dziewięćset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]: zaktualizował opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu przysługującego P. Oddziałowi Straży Granicznej w B. (dalej: POSG), dotyczącego zabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 1,3455 ha, nr [...] o pow. 17,3502 ha i nr [...] o pow. 0,0026 ha (pkt 1 decyzji); ustalił wartość nieruchomości na kwotę 32 590 031 zł (pkt 3 decyzji); ustalił nową wysokość opłaty rocznej na kwotę 32 590, 03 zł (pkt 4 decyzji); ustalił, że nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje od dnia 1 stycznia 2015 r. (pkt 5 decyzji). Natomiast w punkcie 2 decyzji organ umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,0113 ha - z uwagi na wygaszenie trwałego zarządu w stosunku do tej działki decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono zasady aktualizowania opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu wynikające z art. 87 i 88 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Wskazano, że w toku postępowania POSG przedstawił szereg dokumentów na okoliczność poniesienia nakładów na działki nr [...], [...] i [...], spośród których to dokumentów część została dopuszczona jako dowód w sprawie, a części przeprowadzenia odmówiono (odpowiednio pkt I i II postanowienia z dnia [...] września 2013 r.). Następnie organ - powołując się na ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz orzecznictwo - wyjaśnił rozumienie takich pojęć jak: roboty budowlane, remont, bieżąca konserwacja, przebudowa, rozbudowa, odbudowa, modernizacja, a także wyjaśnił rozumienie pojęć nakłady (konieczne, użyteczne, zbytkowe). Powołał również treść art. 143 ust. 2 u.g.n. definiujący pojęcie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Wyjaśnił, że w jego ocenie w postępowaniu aktualizacyjnym ustawodawca ograniczył możliwość zaliczenia nakładów poniesionych przez trwałego zarządcę tylko do kategorii nakładów koniecznych, które dodatkowo muszą wpływać na cechy techniczno – użytkowe gruntu (np. nakłady na zagęszczenie gruntu czy jego makroniwelację). Wskazał, że zarówno nakłady na budowę urządzeń infrastruktury technicznej jak i nakłady konieczne muszą dotyczyć bezpośrednio gruntu nie zaś innej nieruchomości, którą stanowić mogą np. budynki i budowle usytuowane na gruncie. Zdaniem organu I instancji przedstawione przez trwałego zarządcę dokumenty dotyczące budowy drogi dojazdowej do budynku nr [...], budowy ogrodzenia wewnętrznego w celu wydzielenia ośrodka dla cudzoziemców, budowy przyłączy energii cieplnej, wodno – kanalizacyjnych, budowy kanalizacji sanitarnej, remontu podjazdów do budynków nr [...] i [...], podłączenia agregatu prądotwórczego, zagospodarowania terenu, budowy oświetlenia i monitoringu oraz budowy ogrodzenia zewnętrznego nie stanowią dokumentów świadczących o poniesieniu nakładów koniecznych lub nakładów na budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Wykonane prace (w tym budowa przyłączy, podjazdów) nie kwalifikują się pod nakłady, o których mowa w art. 87 ust. 4 i art. 143 ust. 2 u.g.n., bowiem ze swej istoty nie zmierzają do zachowania rzeczy w stanie niepogorszonym, a zmierzają do ulepszenia rzeczy i zwiększenia użyteczności budynków. Są to zatem nakłady inwestycyjne. Nadto, jak wskazał organ I instancji, strona nie przedstawiła np. pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia wykonania ogrodzenia zewnętrznego. Tymczasem przepis art. 88 ust. 2 u.g.n. umożliwia odliczanie tylko takich nakładów od ceny stanowiącej podstawę ustalenia wysokości opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu, które są nakładami na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego, jednakże wykonanymi zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Organ uwzględnił natomiast, stosując art. 88 ust. 1 i 2 u.g.n., nakłady poniesione przez POSG z tytułu prac budowlanych opisanych w punktach I ppkt 1, 2, 4 – 8 postanowienia z dnia [...] września 2013 r. wskazując, że stanowią one nakłady na remont, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę obiektu budowlanego oraz zabudowę, o której mowa w tych przepisach, zwłaszcza że wykonano je zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Następnie organ dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego mając na uwadze treść § 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustalił, że zarówno od strony formalnoprawnej, jak i merytorycznej jest on prawidłowy. Podkreślił szczególne cechy przedmiotu wyceny (teren zamknięty, służący bezpieczeństwu i obronności państwa, na którym znajdują się obiekty zabytkowe) i ocenił, że biegły przyjął prawidłowe podejście, metodę i technikę wyceny. Podzielił końcowe ustalenia biegłego, zgodnie z którym wartość odtworzeniowa nieruchomości (działek nr [...], [...] i [...]) z uwzględnieniem nakładów określona podejściem kosztowym na datę wyceny wynosi 53 053 040 zł (w tym wartość rynkowa gruntu – 11 278 815 zł i koszt odtworzenia budynków i budowli z uwzględnieniem stopnia zużycia – 41 774 225 zł). Wartość odtworzeniowa nieruchomości zabudowanej bez uwzględnienia nakładów określona podejściem kosztowym na datę wyceny wynosi 20 590 031 zł. Wartość nakładów na nieruchomość zabudowaną na datę wyceny wynosi 20 463 009 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. Oddział Straży Granicznej w B. zaskarżając ją w części dotyczącej punktów 3, 4 i 5. Zdaniem odwołującego się, zostały naruszone przepisy art. 88 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nieobniżenie ceny nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu o wartość nakładów poniesionych przez jego poprzedników prawnych na odbudowę, zabudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę i remont obiektów budowlanych położonych na nieruchomości. Stąd też POSG wniósł o zmianę decyzji poprzez: 1. obniżenie ustalonej wartości nieruchomości do kwoty 11 278 815,00 zł, 2. uznanie kosztów odtworzenia budynków i budowli z uwzględnieniem stopnia zużycia w wysokości 41 774 225 zł, zgodnie z art. 88 ust. 2 u.g.n. jako nakładów poniesionych przez POSG i jego poprzedników prawnych na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę i remont obiektów budowlanych, 3. zmianę wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu z kwoty 32 590, 03 zł na kwotę 11 278, 82 zł. Uzasadniając zarzuty strona wskazała, że przedłożyła dokumenty, w których opisane są ilości i stany techniczne znajdujących się na nieruchomościach budynków, począwszy od przejęcia ich przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego w 1949 r. na potrzeby Wojsk Ochrony Pogranicza. Jak wyjaśniła, każdy protokół zawiera podstawy prawne przekazania-przyjęcia wymienionych w nim składników majątkowych. Zdaniem odwołującego się, wartość zabudowy przejętej od poprzedników prawnych nie powinna być uwzględniona w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 82 ust. 1, art. 87 ust. 4 i 5, art. 88 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n., a następnie wskazał, że: - nie podlega uwzględnieniu w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu wartość nakładów poniesionych na działkach nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 31,5510 ha, położonych w B. przy ul. [...], będących w trwałym zarządzie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz użytkowaniu P. Oddziału Straży Granicznej w B., których dotyczyła decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...]; - przedłożone przez trwałego zarządcę dokumenty: budowy przyłączy energii cieplnej, wodno-kanalizacyjnych, budowy kanalizacji sanitarnej, budowy drogi dojazdowej do budynku nr [...], remontu podjazdów do budynku nr [...] i [...], podłączenia agregatu prądotwórczego, zagospodarowania terenu, budowy oświetlenia i monitoringu oraz budowa ogrodzenia zewnętrznego kompleksu nie stanowią nakładów określonych w art. 87 ust. 4 u.g.n. oraz nie stanowią nakładów na budowę urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. Nadto organ wskazał, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających zrealizowanie robót budowlanych oraz nie przedłożyła dokumentów wymaganych prawem tj. pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych dotyczących wykonania ogrodzenia zewnętrznego; - zdaniem organu, powyższe nakłady nie stanowią również nakładów koniecznych zwiększających wartość gruntu. W postępowaniu aktualizacyjnym ustawodawca ograniczył bowiem możliwość zaliczenia poniesionych nakładów przez trwałego zarządcę tylko do kategorii nakładów koniecznych. Dodatkowo nakłady te muszą wpływać na cechy techniczno-użytkowe gruntu (np. nakłady na zagęszczenie gruntu czyjego makroniwelację). Zarówno nakłady na budowę urządzeń infrastruktury technicznej jak i nakłady konieczne muszą dotyczyć bezpośrednio gruntu, nie zaś innej nieruchomości, którą stanowić mogą np. budynki i budowle (drogi, place, sieci wewnętrzne) usytuowane na gruncie. Zdaniem organu, wymienione nakłady ze swej istoty nie zmierzają do zachowania rzeczy w stanie niepogorszonym a zmierzają do ulepszenia rzeczy i zwiększenia użyteczności. Są to zatem nakłady inwestycyjne. Oceniając pozytywnie przedłożony operat szacunkowy organ II instancji powtórzył za rzeczoznawcą majątkowym, że w okresie analizy na rynku lokalnym oraz ponadlokalnym nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi (zabytkowymi), co eliminowało zastosowanie podejścia porównawczego. Przedmiotowe nieruchomości sporadycznie pojawiają się w powszechnym obrocie rynkowym a fakt, że wyceniana nieruchomość zabudowa jest położona dodatkowo na terenie zamkniętym warunkował także wybór podejścia i metody: do określenia wartości nieruchomości zabudowanej - budynków i budowli zastosowano podejście kosztowe metodę odtworzeniową, technikę wskaźnikową, zaś do określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej uwzględniając dostępność danych o cenach transakcyjnych. Organ zaakcentował, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił kolejno wartość odtworzeniową poszczególnych budynków usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił procentowy udział nakładów poczynionych przez trwałego zarządcę w poszczególnych obiektach - w kosztach ich odtworzenia. W ten sposób określona została według zasad kosztowych wartość nakładów na nieruchomości zabudowanej. Następnie biegły podejściem kosztowym określił wartość nieruchomości zabudowanej przed dokonaniem nakładów i jej wartość po dokonaniu nakładów, przy uwzględnieniu każdorazowo określonej uprzednio wartości rynkowej gruntu. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest przejrzysty, kompletny i rzetelny, a zawarte w nim wnioski są spójne, logiczne, konsekwentne oraz wyczerpująco uzasadnione, w szczególności w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki oszacowania. Nadto operat odpowiada wszystkim warunkom prawnym. Organ podkreślił, że strona skarżąca była zawiadomiona o sporządzeniu operatu szacunkowego i miała możliwość zapoznania się z nim, a także składania uwag. Nie skorzystała z możliwości przedłożenia przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Stąd też, jak wskazano, zaktualizowaną opłatę roczną ustalono według dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Wysokość dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej wynosi 0,1% od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. Nowa wysokość opłaty rocznej została ustalona w wysokości 32 590,03 zł i będzie obowiązywała od dnia 1 stycznia 2015 r. Końcowo organ odwoławczy zaakceptował jako trafne umorzenie postępowania w zakresie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w stosunku do działki nr [...] z racji wygaszenia na niej trwałego zarządu. Skargę na powyższe decyzje złożył do sądu administracyjnego Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. zarzucając: 1. naruszenie art. 87 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że modernizacja poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej nie stanowi nakładów koniecznych zwiększających wartość gruntu, 2. naruszenie art. 88 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, 3. naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. polegający na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu publicznego i słusznego interesu obywateli oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 4. naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do istotnych dla sprawy faktów, 5. naruszenie art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jako dowodu w sprawie dokumentów wymienionych w pkt II postanowienia z dnia [...] września 2013 r. Przede wszystkim skarżący wskazał, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...], [...] i [...] (działki te powstały z podziału większych, poprzednich działek) faktycznie użytkowana była od 1949 r. przez poprzedników prawnych strony tj. Wojsko Ochrony Pogranicza. W wyniku przemian i transformacji ustrojowej Wojsko Ochrony Pogranicza zostało rozformowane, a w jego miejsce ustawą z dnia 16 maja 1991 r. utworzono Straż Graniczną. Z dniem organizowania Straży Granicznej dokumenty, mienie oraz etaty Wojska - Minister Spraw Wewnętrznych przekazał Straży Granicznej (art. 148 ustawy o Straży Granicznej, protokoły zdawczo - odbiorcze znajdujące się w aktach sprawy). W dniu [...] października 2002 r. ustalono cenę nieruchomości oddanych w trwały zarząd POSG na kwotę 7 838 019,00, która - jak wskazał skarżący - nie uwzględniała wartości budynków położonych na niej a przejętych od poprzednika. W zaskarżonej zaś decyzji z wartości gruntu wyłączono tylko wartość budynków nr [...], [...], [...] i [...] wybudowanych przez POSG, a nie już istniejących i przejętych. Tymczasem z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] października 1949 r. wynika, że kompleks koszarowy przy ul. [...] w B. w dniu przekazania Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego przez 60 Pułk Piechoty zabudowany był budynkami nr: [...] (parterowy), [...], [...], [...], [...], [...] (parterowy, niepodpiwniczony),[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Z protokołu wynika również, że Ministerstwo Obrony Narodowej (poprzedni władający nieruchomością przed Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, które przejęło Wojska Ochrony Pogranicza) w latach 1947 - 1948 na doprowadzenie do stanu używalności przekazanych obiektów poniosło nakłady finansowe. W protokole zdawczo - odbiorczym z dnia [...] stycznia 1966 r. opisane są stany techniczne budynków wymienionych w protokole z dnia [...] października 1949 r. oraz dodatkowo budynków nr [...], [...] i [...]. Jak wskazał skarżący, w piśmie nr [...] z dnia [...]marca 2013 r. skierowanym do Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. zwracano uwagę na występujące przekształcenia organizacyjne w resorcie MON i MSW mające związek z podporządkowaniem Wojsk Ochrony Pogranicza poszczególnym resortom oraz podstawy prawne rozformowania Wojsk Ochrony Pogranicza i zorganizowania Straży Granicznej (zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 47/91 z dnia 16 maja 1991 r.). Wyjaśniono wówczas, że z uwagi na fakt, iż okres przechowywania dokumentów finansowych dotyczących okresu do roku 2003 już upłynął, POSG nie może udokumentować poniesionych nakładów finansowych związanych z realizacją robót budowlanych w obiektach będących w jego użytkowaniu, które zostały wybudowane dawno temu i są wpisane do rejestru zabytków. Dotychczas ich wartość nie była jednak brana pod uwagę przy szacowaniu wartości nieruchomości. Niesłuszne jest więc twierdzenie organu, jakoby wszelkie prace związane z remontem, zabudową, odbudową, rozbudową, nadbudową przebudową obiektów budowlanych nie były wykonane zgodnie z prawem budowlanym. Stąd też, zdaniem skarżącego, z przedstawionych i dopuszczonych dowodów w sprawie wynika, że odbudowy, zabudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i remontów obiektów budowlanych położonych na przedmiotowej nieruchomości dokonały jednostki organizacyjne Wojsk Ochrony Pogranicza, następnie Straży Granicznej, podległe kolejno Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwu Obrony Narodowej i Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zatem w związku z art. 88 ust. 1 i 2 u.g.n. wartość tej zabudowy nie powinna być uwzględniona w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalania opłat z tytułu trwałego zarządu. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie przyjęcia takiej regulacji jest oczywiste, w przypadku bowiem ustalania wysokości opłaty od rzeczywistej ceny nieruchomości, na którą wpływ mają także nakłady poniesione na te nieruchomość, jednostka wykonująca trwały zarząd i inwestująca w nieruchomość byłaby w istocie "karana" za inwestycje i wydatkowane środki finansowe zwiększające wartość nieruchomości. Z analizy art. 88 u.g.n. wynika, zwłaszcza po nowelizacji ustępu pierwszego tego przepisu ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), że wolą ustawodawcy było wyłączenie wartości nakładów czynionych na nieruchomość przez daną jednostkę organizacyjną. Odmienna interpretacja nie znajduje potwierdzenia ani w literalnym brzmieniu cytowanego przepisu, ani w jego racjonalnym rozumieniu. Brak tej regulacji powodowałby w praktyce, że jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, która wydatkowała własne fundusze na dokonanie naniesień na nieruchomości, musiałaby ponadto zapłacić wyższą opłatę za jej trwały zarząd. Jak dalej wskazał skarżący, ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw dodane zostały także ust. 5 i 6 do art. 87 u.g.n. Uwzględniono w nich, że na skutek inwestycji prowadzonych przez trwałego zarządcę dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości, która następnie powoduje wzrost opłaty rocznej po dokonaniu aktualizacji. Jednostki organizacyjne ponoszące nakłady na nieruchomość mogłyby być więc "obciążane" skutkami wzrostu wartości tej nieruchomości, który nastąpił na skutek poniesionych nakładów. W obecnym stanie prawnym odliczenie wartości nakładów stało się więc obligatoryjne. Odpowiednie stosowanie ust. 4 i 5 do zaliczania nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu, poniesionych przez jednostkę organizacyjną oznacza także, że przy najbliższej aktualizacji dokonywanej po dacie wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji u.g.n. (tj. po dniu 22 października 2007 r.) uwzględnione powinny zostać wszelkie dotychczasowe nakłady tego rodzaju, poniesione od czasu powstania trwałego zarządu. Skoro bowiem możliwość zaliczania tych nakładów zaistniała dopiero po dniu 22 października 2007 r., to tym samym ich wartość nigdy wcześniej nie była uwzględniana. Jak wskazał skarżący, o nakładach koniecznych mowa jest w ust. 6. art. 87 u.g.n. i to tylko w odniesieniu do nakładów wpływających na infrastrukturę techniczną, a więc np. podniesienie terenu. Wszelkie inne nakłady nie muszą być nakładami koniecznymi. Tym samym zgodnie z ust. 5 art. 87 u.g.n. należało dopuścić jako dowód w sprawie wszystkie dokumenty przedłożone przez skarżącego. Odmienne postanowienie wydane przez organ w tym zakresie w dniu [...] września 2013 r. doprowadziło do naruszenia art. 78 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, dokumenty te mają walor dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest legalność zaktualizowania opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu przysługującego P. Oddziałowi Straży Granicznej w B. (dalej: POSG) do działek nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B., których właścicielem jest Skarb Państwa. Zasady aktualizowania wskazanej opłaty rocznej zawarte są w art. 82 – 90 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Skoro w sprawie niniejszej spór dotyczy rozliczenia nakładów na nieruchomość pozostającą w trwałym zarządzie, to podstawowe znaczenie w sprawie mają przepisy art. 87 ust. 4 - 6, 88 ust. 1 - 2, a także art. 90 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 u.g.n., jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku nabycia budynków i innych urządzeń w trybie, o którym mowa w art. 17 (ust. 1); przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (ust. 2). W powyżej regulacji chodzi o to, by jednostka organizacyjna, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd określonej nieruchomości, a która z własnych funduszy dokonała na niej inwestycji, nie była zobowiązana do ponoszenia wyższej opłaty z tytułu trwałego zarządu tylko z uwagi na zainwestowanie w nieruchomość. Inaczej rzecz ujmując można powiedzieć, że skoro podstawą określenia wysokości opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomością jest cena nieruchomości obejmująca cenę usytuowanych na niej budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem, a podstawą aktualizacji opłat jest wartość nieruchomości obejmująca wartość usytuowanych na nieruchomości budynków, to nie można obciążać jednostki organizacyjnej opłatami stanowiącymi procentowy udział w cenie lub w wartości tych budynków, które jednostka wzniosła własnym nakładem po ustanowieniu trwałego zarządu (vide E. Bończak – Kucharczyk, komentarz do art. 88 u.g.n., LexOmega, teza 1 oraz wyrok z dnia 18 sierpnia 2011 r., I SA/Wa 1032/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, prawidłowe zastosowanie przepisu art. 88 u.g.n. oznacza także, że nie można wliczyć do wartości nieruchomości stanowiącej podstawę aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu - wartości nakładów wymienionych w tym przepisie poniesionych nie tylko przez jednostkę organizacyjną, która jest trwałym zarządcą w dacie wydania decyzji aktualizującej opłatę roczną, ale też wartości takich nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną będącą jej poprzednikiem prawnym, niezależnie od daty poniesienia tych nakładów (tzn. nie wcześniej niż od ustanowienia trwałego zarządu). Jak wskazał bowiem trafnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2006 r. o sygnaturze akt II SA/Wr 145/04, naniesienia dokonane przez jednostkę organizacyjną (z uwzględnieniem następstwa prawnego) w czasie wykonywania trwałego zarządu nie mogą mieć wpływu na wysokość opłaty (CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że zasady powyższej nie zniosła nowelizacja art. 88 ust. 1 u.g.n. dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218 z późn. zm.), obowiązującą od 22 października 2007 r. Tymczasem, mimo że skarżący już w odwołaniu wskazywał na przejęcie posiadanej nieruchomości wraz z istniejącymi na niej od wielu lat zabudowaniami od Wojsk Ochrony Pogranicza, mimo że przedstawił protokoły zdawczo – odbiorcze jako dowody na tę okoliczność oraz mimo że domagał się zastosowania art. 88 u.g.n. i nieuwzględniania w wartości nieruchomości wartości nakładów dokonanych przez poprzednich trwałych zarządców jako jego poprzedników prawnych - oceny tej okoliczności zabrakło zupełnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zawiera ona (s. 3 akapit drugi) jedynie niejasne wskazanie na decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r., na trwały zarząd Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na użytkowanie działek przez POSG oraz sformułowanie "wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu". Trudno jednak odkodować myśl przyświecającą organowi przy formułowaniu tego stwierdzenia, które z pewnością nie stanowi wyczerpującej i kompleksowej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 88 u.g.n. Nie dokonano zatem oceny, czy Wojsko Ochrony Pogranicza było poprzednikiem prawnym obecnej Straży Granicznej oraz czy wartość nakładów poczynionych przez Wojsko (według dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych) powinna zostać w myśl art. 88 ust. 1 i 2 u.g.n. odliczona od wartości nieruchomości ustalanej na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej. Zastanawia zaniechanie organu w tym zakresie, pomimo wyraźnie sprecyzowanego zarzutu odwołania i wskazania w nim na odmienną ocenę organów w poprzednio wydawanych decyzjach. Jednocześnie jest to uchybienie, które podważa wiarygodność ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym narusza art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazać trzeba, że nie może być rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu odwoławczego w jego roli orzeczniczej oraz dokonywanie ustalania i oceny okoliczności istotnych w sprawie. Sąd jedynie kontroluje działalność administracji publicznej. Nie uzupełnia tej działalności. Na marginesie wskazać też należy, że nie powinna wykluczać zastosowania art. 88 u.g.n. niemożność ustalenia z powodu upływu okresu archiwizowania dokumentów, czy określone prace budowlane, wykonane kilkadziesiąt lat wstecz, zostały dokonane zgodnie z przepisami budowlanymi. Skład orzekający podziela również stanowisko skarżącego kwestionującego niezastosowanie przez organ przepisu art. 87 ust. 4 u.g.n., zaś sąd z urzędu dostrzegł, że organ nie dość wnikliwie uzasadnił niezastosowanie przepisu art. 87 ust. 6 u.g.n. Ocena organów wykluczająca zastosowanie tych przepisów była przedwczesna mając na uwadze aktualny stan wyjaśnienia sprawy. Zgodnie z art. 87 ust. 4 u.g.n. na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej po dniu dokonania ostatniej aktualizacji. Stosownie zaś do treści art. 87 ust. 6 u.g.n. zasady, o których mowa w ust. 4 i 5, stosuje się odpowiednio do nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno – użytkowe gruntu, poniesionych przez jednostkę organizacyjną, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej. Bezspornie organ trafnie przyjął, że zwrot "budowa urządzeń infrastruktury technicznej" należy rozumieć zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. tj. jako budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Jeśli w tym samym akcie prawnym ustawodawca używa kilkakrotnie takich samych zwrotów, to niewątpliwie powinny one być rozumiane jednolicie na gruncie całego aktu prawnego. Prace budowlane, do których wykluczono zastosowanie art. 87 ust. 4 i 6 u.g.n. określono jako: budowa przyłączy energii cieplnej, wodno – kanalizacyjnych, budowa kanalizacji sanitarnej, budowa drogi dojazdowej do budynku nr [...], remont podjazdów do budynków nr [...] i [...], podłączenie agregatu prądotwórczego, zagospodarowanie terenu, budowa oświetlenia i monitoringu kompleksu Straży Granicznej, budowa ogrodzenia zewnętrznego. Ocena tych prac zawarta zarówno w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej jak i pierwszoinstancyjnej – w kontekście art. 87 ust. 4 i 6 u.g.n. - jest niezwykle lakoniczna. Sprowadza się do wskazania, że nie stanowią one nakładów na budowę urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz nie stanowią nakładów koniecznych z art. 87 ust. 6 u.g.n., bowiem jedne i drugie nakłady muszą dotyczyć bezpośrednio gruntu, nie zaś innej nieruchomości, którą stanowić mogą np. budynki i budowle usytuowane na gruncie (akapit 6 na s. 3 uzasadnienia decyzji zaskarżonej, akapit drugi na s. 5 uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej). Stanowiska organu nie wyjaśnia powołanie wyroków w sprawach II SA/Gl 913/07 oraz II OSK 460/06, których przedmiotem nie była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu dokonywana na podstawie przepisów u.g.n. Tymczasem wskazać należy, że w przepisach art. 87 ust. 4 i 6 u.g.n. ustawodawca wyraźnie odróżnił nakłady w postaci budowy urządzeń infrastruktury technicznej (nie charakteryzując ich jako konieczne, użyteczne czy zbytkowne, związane z gruntem czy też nie) od nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno – użytkowe gruntu, jeśli w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej. Oznacza to, że nakłady na budowę urządzeń infrastruktury technicznej z art. 87 ust. 4 u.g.n. nie muszą być nakładami koniecznymi, o których mowa w art. 87 ust. 6 u.g.n., którego to rozróżnienia organy nie dostrzegły. Po drugie, nie wskazano powodów, dla których organy nie zaliczyły np. budowy drogi dojazdowej do budynku nr [...] czy budowy kanalizacji sanitarnej (oraz innych wymienionych prac) do budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym nie wskazały, dlaczego nie dotyczą bezpośrednio gruntu. Nie wiadomo też czy chodziło organowi o brak pozwolenia na budowę (zgłoszenia budowlanego) na wykonanie wszystkich tych prac lub części z nich czy tylko odnośnie budowy ogrodzenia zewnętrznego. Co prawda przyznać trzeba, że w sprawie zgromadzona została stosunkowo obszerna dokumentacja prac budowlanych wykonywanych na spornych działkach, jednakże nie jest rolą sądu poszukiwanie w niej konkretnych dokumentów mogących potwierdzać stanowisko organu i uzupełnianie jego argumentacji odnośnie konkretnych nakładów. Tok rozumowania organu powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem zwłaszcza uzasadnienie rozstrzygnięcia odwoławczego, mimo że stosunkowo obszerne objętościowo, jest jednak lakoniczne w konkretnych kwestiach merytorycznych (przykładowo nakłady mogące podlegać kwalifikacji z art. 87 ust. 4 u.g.n. potraktowano w nim ogólnie, zbiorczo, co uniemożliwia kontrolę sądu). Nietrudno również dostrzec, że decyzja odwoławcza stanowi w zasadzie przepisanie decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 87 i art. 88 u.g.n. Budzi to poważne wątpliwości co do dokonania przez Wojewodę samodzielnej oceny prawnej, na podstawie własnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Postępowanie to uchybia również zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która oznacza dwukrotne, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez dwie instancje administracyjne, każdą we własnym zakresie oraz uchybia wymaganiom dotyczącym uzasadnienia decyzji administracyjnych (art. 107 3 k.p.a.). Z uwagi na powyżej przedstawione naruszenia konieczne jest powtórzenie postępowania administracyjnego w dwóch instancjach. Stąd też organ I instancji dokona ponownej oceny sprawy z punktu widzenia przepisu art. 88 u.g.n. Uczynić to należy po wyczerpującym ustaleniu, czy doszło do następstwa prawnego Straży Granicznej po Wojskach Ochrony Pogranicza, na które wskazano w skardze. Weźmie organ pod uwagę w trakcie tej oceny akty prawne powołane przez skarżącego oraz orzecznictwo wskazane w niniejszym uzasadnieniu, a następnie, w zależności od wyników ustaleń co do następstwa prawnego, oceni organ przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy znajdujących się w materiale dowodowym sprawy protokołów zdawczo – odbiorczych. Rozważy również organ możliwość zastosowania w sprawie przepisów art. 87 ust. 4 – 6 u.g.n., przy czym uczyni to w sposób umożliwiający kontrolę sądu tj. poprzez enumeratywne wskazanie, który z poniesionych nakładów kwalifikuje bądź odmawia kwalifikacji z punktu widzenia powyższych regulacji (jako nakłady na budowę urządzeń infrastruktury technicznej lub nakłady konieczne) i dlaczego. Jeśli będzie to konieczne, zmodyfikuje organ postanowienie dowodowe z dnia [...] września 2013 r. i uzupełni operat szacunkowy. Decyzja kończąca postępowanie, tak pierwszo jak i drugoinstancyjna, powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. O niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.