II SA/Bk 847/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów rozgraniczenia oddala skargę Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu zażalenia I. B., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2021 r. znak [...], którym odmówiono zwolnienia z kosztów rozgraniczenia działki nr [...] obr. geod. P., w kwocie 907,52 zł. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że postanowieniami z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wójt Gminy P. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego dotyczące rozgraniczenia nieruchomości nr [...] obr. geod. P. proporcjonalnie wobec stron postępowania: wnioskodawcę P. P. oraz współwłaścicieli – I. B. (udział ¼), A. B. (udział 3/16), A. B. (udział 3/16), K. B. (udział 3/16) i S. B.(udział 3/16). Postanowienia te stały się ostateczne i żadna ze stron wysokości tych kosztów nie zakwestionowała. Jak ustalił organ I instancji przedmiotowe działki stanowią gospodarstwo rolne o pow. 5,33 ha, będące własnością I. B. i jej czwórki dzieci, a grunty te zostały wydzierżawione na podstawie ustawy o ubezpieczenie społecznym rolników w zamian za emeryturę rolniczą I. B. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. I. B. wystąpił do Wójta Gminy P. o zwolnienie jej od kosztów postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na trudną sytuację majątkową. Wskazała, że ma 75 lat, a jedynym źródłem jej utrzymania jest renta w wysokości 1.051 zł wraz z dodatkiem w wysokości 229 zł. Nie posiada oszczędności. Jest osobą schorowaną i wymaga leczenia. W postępowaniu wszczętym powyższym wnioskiem (na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżącą do wniosku i na wezwanie organu, a także zgromadzonych przez organ) ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą zamieszkującą we własnym domu wraz z synem, synową i dwójką dzieci w wieku szkolnym (co w ocenie organu uzasadniało podział kosztów utrzymania domu na wszystkich członków rodziny). Utrzymuje się ona z emerytury rolniczej w kwocie 1.311,71 zł, zaś swoje wydatki określiła na kwotę około 1.400 zł. Organ potwierdził także okoliczności związane z leczeniem skarżącej, w tym wizytach lekarskich. Podkreślił jednakże, że skarżąca nie posiada zadłużenia, co potwierdza jej dość dobrą sytuację materialną i kondycję finansową. Ponadto skarżąca wydzierżawiała gospodarstwo rolne o powierzchni 5,33 ha, przy czym nie został wskazany dochód z tego tytułu. Końcowo organ I instancji podkreślił także, że skarżąca nie kwalifikuje się do pomocy społecznej przyznawanej na ogólnych zasadach, ale korzysta z pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie w części kosztów leczenia, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. przyznano jej świadczenie w kwocie 50 zł. Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza sytuacji finansowej wnioskodawczyni (warunki mieszkaniowe i sytuacja majątkowa oraz zdrowotna) uprawniają do wniosku, że jest ona w stanie ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 907,52 zł. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożyła I. B., która wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenia art. 267 k.p.a. Wyjaśniła, że organ zastosował niesprawiedliwą i krzywdzącą dla niej interpretację tego przepisu uznając niezasadnie, że jest ona w stanie ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego. Jeszcze raz podkreśliła, że utrzymuje się z jednego dochodu i jest osobą schorowaną. Zaakcentowała, że syn wraz z rodziną zamieszkuje w jednym domu, ale każdy prowadzi oddzielne gospodarstwa domowe. Odnosząc się do kwestii nieposiadania zadłużenia wskazała, że żyje bardzo skromnie, co znajduje odzwierciedlenie choćby w warunkach mieszkalnych, gdzie posiada mały pokój, kuchnię i łazienkę. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. SKO w B. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji i uznał, że nie występują okoliczności uzasadniające zwolnienie wnioskodawczyni z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jednakże nieco odmiennie niż organ pierwszej instancji uzasadnił odmowę zwolnienia. Wyjaśnił, że w rozumieniu art. 267 k.p.a., o "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów" można byłoby mówić jedynie wtedy, gdyby zostałby stwierdzony brak jakichkolwiek możliwości ich poniesienia, przy czym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "niewątpliwa" należy rozumieć jako "graniczące z pewnością". Podkreślił, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie są wydatkiem koniecznym do pokrycia w krótkim okresie czasu, ponieważ od wszczęcia takiego postępowania do jego zakończenia z reguły upływa dłuższy okres czasu pozwalający na przygotowanie się do uiszczenia jego kosztów" (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 175/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co przy tym najistotniejsze zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet przy spełnieniu przesłanki merytorycznej organ może, ale nie musi dokonać zwolnienia od określonych kosztów postępowania. Zdaniem SKO zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wykazanie, że organ I instancji działając w ramach uznania swoje rozstrzygnięcie poprzedził rzetelnym zbadaniem sytuacji majątkowej skarżącej. Kolegium zauważyło, że skarżąca otrzymuje niewielką emeryturę, jest właścicielką ¼ domu, dzierżawi (jako współwłaścicielka) ok 6 ha gruntów (za niewielką odpłatnością - 400 zł), nie kwalifikuje się do pomocy społecznej na zasadach ogólnych, ponosi środki na utrzymanie i leczenie, co w praktyce potwierdza ustalenia organu I instancji. Kolegium uwzględniło przy tym wszelkie twierdzenia zawarte w odwołaniu co do kosztów utrzymania i uznało je za prawdziwe. Nie znalazło jednak bezspornych dowodów na to, że skarżąca w żadnym wypadku nie będzie w stanie uiścić przedmiotowej kwoty. Skarżąca posiada części wymienionego wyżej majątku, mieszka z rodziną, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, uzyskuje niewielkie świadczenie emerytalne. Dlatego też nie zaistniała przesłanka "niewątpliwej niemożności" poniesienia kosztów. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego I. B. zarzucając naruszenie: 1) naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że dochód skarżącej i jej sytuacja majątkowa nie pozwala na stwierdzenie, że wystąpiła niewątpliwa niemożność ponoszenia kosztów; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art 267 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy po stronie strony skarżącej wystąpiła niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji gdy strona wykazała niemożność poniesienia tych kosztów spowodowanych swoją sytuacją zdrowotną oraz majątkową; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 262 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż stronę skarżącą obciążają te koszty, które wynikły z winy strony, w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe było wszczęte na wniosek P. P. postanowieniem Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. a zatem nie wynikło z winy strony skarżącej i nie powinna ona ponosić jego kosztów. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz organu I instancji bądź stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu powołała się na trudną sytuację materialną oraz niedokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a także podkreśliła, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte było z inicjatywy P. P., który chciał się budować, a zatem nie miała ona w tym interesu prawnego, zaś postępowanie rozgraniczeniowe zmieniło jej powierzchnię działki nr [...] z 0,08 ha na 0,0619 ha, a zatem orzekło na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz.2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO, które jest postanowieniem kończącym sprawę, przy tym w ocenie Sądu nie było konieczności kierowania tej sprawy na rozprawę, mimo wniosku zawartego w skardze. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1122/20 uprawnieniem sądu jest ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie, w wyniku którego odmówiono skarżącej zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 907,52 zł. Podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 267 k.p.a., zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania, organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od ponoszenia opłat i kosztów postępowania administracyjnego przyznawane na podstawie art. 267 k.p.a. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że powinno zostać poprzedzone wszechstronnym ustaleniem faktycznej sytuacji finansowej i życiowej strony wnioskującej o zwolnienie, następnie wszechstronną i rzetelną analizą tej sytuacji (z zachowaniem reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego w całokształcie, co wynika z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), której organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Kluczowa w sprawie, w której orzeczenie ma charakter uznaniowy, jest także treść art. 7 k.p.a., zgodnie z którym stanie przez organy na straży praworządności, podejmowanie z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ma uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Słuszny interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" to klauzule generalne wskazujące, że w ramach uznania administracyjnego organ korzysta z pewnej swobody i może wybrać określone konsekwencje prawne w danym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne uprawnia organ do szerszych możliwości decyzyjnych niż orzekanie w granicach związania. Nie oznacza jednak dowolności. Orzekając zatem w granicach uznania administracyjnego na podstawie art. 267 k.p.a. organ ma obowiązek wskazać, czy w sprawie zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów w całości lub w części. Jeśli taką stwierdzi, to według ww. przepisu – "może" stronę zwolnić w całości lub w części. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Organy orzekające prawidłowo uznały, że w sytuacji skarżącej nie zaistniała niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i jednocześnie uzasadniły, dlaczego nie zwolniły strony od kosztów, mimo niekwestionowanej sytuacji finansowej, w której uzyskiwane dochody są zbliżone do ponoszonych wydatków. Nie doszło zatem do naruszenia art. 267 k.p.a. oraz pozostałych przepisów wskazanych w skardze. Sytuacja finansowa skarżącej nie jest szczególnie skomplikowana, a zgromadzone dokumenty były wystarczające dla jej wszechstronnej oceny. Żaden z organów ani też Sąd nie kwestionują, że sytuacja finansowa skarżącej nie jest łatwa. Bezspornie uzyskiwane dochody w kwocie 1.311,71 zł miesięcznie, przy kwocie praktycznie takich samych wydatków miesięcznych wskazanych przez skarżącą (które to wydatki uwzględniają również wysokie koszty leczenia), to kwoty stosunkowo niewysokie i pozwalające na skromną egzystencję, na co zresztą skarżąca powoływała się w kontekście skromnych warunków mieszkaniowych. Podkreślić jednakże należy, iż skarżąca korzysta jedynie doraźnie z niewielkich kwot z pomocy społecznej – specjalne zasiłki celowe na zakup leków w kwotach około 50 zł, bowiem przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w większym zakresie. Orzekanie na podstawie art. 267 k.p.a., a więc w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza jednak wyłącznie sprawdzenia bilansu wydatków i dochodów, zaś postanowienie wydane na tej podstawie nie jest efektem matematycznego wyniku. Orzekając na podstawie art. 267 k.p.a., w tym uwzględniając interes społeczny (art. 7 K.p.a.) jako element orzekania na podstawie uznania, organ ma obowiązek uwzględnić szerszy kontekst sytuacji strony. W ramach tych szerzej postrzeganych okoliczności należy zatem uwzględnić umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego około 6 ha, którą skarżąca zawarła w dniu 25 maja 2015 r., a na podstawie której to umowy czynsz dzierżawny ustalono wyłącznie w wysokości podatków i innych ciężarów (około 400 zł rocznie). Zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny, w tym fakt zawarcia umowy dzierżawy wskazuje, że treść tej umowy jest okolicznością niepozwalającą na uznanie, że skarżąca nie powinna ponosić kosztów postępowania rozgraniczeniowego (choć organy w marginalnym stopniu odniosły się do tego w uzasadnieniach – organ I instancji zresztą nie dysponował treścią umowy dzierżawy). Zauważyć należy, że skarżąca – niezależnie od otrzymywanych co miesiąc dochodów z tytułu emerytury rolniczej w zamian za uzyskanie której została zawarta dzierżawa - jest współwłaścicielem gruntów rolnych o powierzchni 5,33 ha. Wydzierżawienie tych gruntów faktycznie bezczynszowo na stosunkowo długi okres 10 lat pozbawiło skarżącą potencjalnego dochodu, który mógłby zostać uzyskany i wspomóc skromną wysokość emerytury. Zawarcie umowy dzierżawa na takich warunkach było zatem działaniem w sensie ekonomicznym na niekorzyść skarżącą. Skarżąca zawierając umowę dzierżawy godziła się na to, że przez długi czas z majątku nie będzie czerpać żadnych korzyści, co jest zgodą na pogorszenie sytuacji ekonomicznej. Zgoda ta dotyczyła braku możliwości dysponowania majątkiem i czerpania z niego dochodu, a w związku z tym jej konsekwencje nie mogą zostać pominięte. Podkreślić przy tym należy, iż jak wskazał organ II instancji, skarżąca zamieszkuje z rodziną (nawet jeśli prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe), na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, jeśli jej sytuacja majątkowa będzie trudna, choć brak posiadanego zadłużenia nie potwierdza tą okoliczność. Interes społeczny (art. 7 K.p.a.) w sprawie niniejszej wyraża się natomiast w tym, że zwolnienie właściciela nieruchomości z obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego przenosiłoby ciężar tych kosztów na podatników. Tymczasem niekorzystne w sensie ekonomicznym zadysponowanie majątkiem nie może przerzucać negatywnych skutków tego działania na ogół społeczeństwa. Na to zwracając uwagę i odmawiając zwolnienia mimo ustalenia niskich dochodów, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Oceniły sytuację strony w całokształcie okoliczności i wyprowadziły z niej konsekwencje prawne, które uzasadniły, a wyprowadzone wnioski nie są dowolne. Dodać należy, że z akt sprawy wynika również, że skarżąca korzysta z niewielkiej pomocy ze świadczeń z pomocy społecznej, która jak wynika z dat decyzji (lipiec 2021 i sierpień 2021 kwoty po 50 zł k. 6 i 33 akt admin.), została uzyskana w okresie poprzedzającym wnioskowane zwolnienie w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego nie jest możliwe udzielenie innej pomocy na zasadach ogólnych. Jednocześnie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wskazał, że warunki mieszkaniowe skarżącej wskazują, że sytuacja materialna jej rodziny jest bardzo dobra – dom jest zadbany i wyremontowany oraz posiada wszystkie sprzęty gospodarstwa domowego. Skarżąca nie deklaruje także zadłużenia (wskazuje że żyje skromnie), jak też nie ma innych osób na utrzymaniu. Niewątpliwie z uwagi na wiek i stwierdzone choroby koszty utrzymania zwiększają wydatki związane z leczeniem, które jednakże zostały uwzględnione w ocenie sytuacji strony. Ocenę zatem organów Sąd podziela i akceptuje, bowiem przy faktycznie trudnej sytuacji ekonomicznej strony ("niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów"), całokształt okoliczności nie uzasadniał zwolnienie skarżącej od kosztów w kwocie 907 zł. Zaakcentować przy tym należy, że spłatę tę można rozłożyć nawet na niewielkie raty, tak aby ich regulowane było dla skarżącej jak najmniej odczuwalne przy regulowaniu bieżących wydatków. Odnosząc się natomiast do kwestii braku interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym – zdaniem skarżącej koszty te powinien pokryć wnioskodawca, gdyż po dokonaniu rozgraniczenia powierzchnia jej działki się zmieniła na niekorzyść wskazać należy, iż okoliczności te mogły być podnoszone przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które nie zostało zaskarżone przez strony postępowania. Na obecnym etapie postępowania taki zarzuty nie mogą być brane pod uwagę. Mając na uwadze jednakże zarzuty zawarte w skardze należy podkreślić marginalnie, że jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (CBOSA), właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, co wynika z art. 152 Kodeksu cywilnego. Co do zasady więc koszty rozgraniczenia nieruchomości obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w ww. przepisie. Ta okoliczność również nie może ujść uwadze przy orzekaniu w sprawie niniejszej na podstawie art. 267 k.p.a. Dodać należy, że subiektywne przekonanie skarżącej o istnieniu podstaw do zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest wystarczające do uzyskania zwolnienia i nie oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy o obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w sposób budzący zaufanie obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Także orzeczenie nie uwzględniające wniosku skarżącej nie oznacza, że organ naruszył zasadę przekonywania, czy też nie ocenił całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. ). Zdaniem Sądu, dokonana ocena sytuacji majątkowej skarżącej jako niedającej podstawy do uwzględnienia wniosku pozostaje w granicach uznania administracyjnego, w tym została należycie uzasadniona zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).