II SA/Bk 853/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego oddala skargę W dniu [...] lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości M. w gminie B. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b."), PINB zobowiązał W. S. do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości M. w gminie B., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2020 r. ustalono, że na ww. działkach istnieje budynek mieszkalny, konstrukcji murowanej o wymiarach 4,3 m x 2,75 m. Nad gankiem, w tym samym obrysie, zostało wybudowane dodatkowe pomieszczenie użytkowe (kuchnia) z dostępem od środka budynku. Obecny w trakcie czynności kontrolnych W. S. wyjaśnił zaś, że ganek z nadbudową wybudował w 2013 r., nie zgłaszając zamiaru budowy organowi architektoniczno-budowlanemu. Organ ustalił, że jakkolwiek zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b., budowa przydomowych ganków nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., to nad gankiem wybudowano dodatkowe pomieszczenie, co oznacza, że wykonane prace budowlane stanowiły rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Wymagało to, stosownie do art. 28 P.b., uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor się nie legitymuje. PINB stwierdził, że w sprawie niniejszej zastosowanie znajdują przepisy art. 48-49 P.b, które pozwalają na przeprowadzenie procesu legalizacji. Końcowo organ poinformował inwestora o treści art. 48a ust. 1, art. 49d ust. 1 i art. 59f ust. 1 i 2 P.b., pouczając o możliwości i trybie dokonania legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego oraz ustalając opłatę legalizacyjną na kwotę 50.000 zł. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy ww. postanowienie, podzielając ustalenia PINB oraz podkreślając, że rozbudowa jest rodzajem budowy obiektu budowlanego, w związku z czym inwestor winien był legitymować się w dacie jej realizacji pozwoleniem na budowę, którego to wymogu nie dopełnił. PWIB wskazał końcowo, że termin na złożenie wniosku o legalizację samowolnej rozbudowy biegnie od dnia [...] marca 2021 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] PINB nakazał W. S. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, tj. ganku o wymiarach 4,3 m x 2,75 m wraz z nadbudową, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości M. w gminie B.. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył swoje poprzednie ustalenia, co do daty wykonania przez W. S. prac budowlanych, stanowiących w istocie rozbudowę budynku mieszkalnego, a także co do braku legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę, wymaganym brzmieniem art. 28 P.b. PINB wskazał, że mimo pouczenia inwestora o terminie i sposobie dokonania legalizacji przedmiotowej rozbudowy, nie skorzystał on z takiej możliwości. W związku z powyższym, na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę samowoli budowlanej. PWINB decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji. Wskazał za PINB, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b. budowa ganku o powierzchni do 35 m2 wymaga jedynie zgłoszenia, jednakże ze względu na fakt, że inwestycja nie ograniczyła się do budowy ganku, lecz obejmowała również budowę nad nim dodatkowego pomieszczenia, połączonego funkcjonalnie z budynkiem, prace budowlane został sklasyfikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego, która wymagała pozwolenia na budowę. PWINB stwierdził, że mimo wydanego względem inwestora postanowienia o wstrzymaniu budowy, w którym został on poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację, nie skorzystał on z tego prawa, co uzasadnia nakazanie rozbiórki samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku. Skargę na ww. decyzję wniósł do sądu administracyjnego W. S., zaskarżając je w całości oraz zarzucają mu naruszenie niedookreślonych przepisów postępowania, które w jego ocenie, miały istotny wpływ na skarżone rozstrzygnięcie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i umorzenie postępowania, ewentualnie zaś o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi W. S. podniósł, że obie wydane w sprawie decyzje są wadliwe bowiem zostały wydane w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów k.p.a. W ocenie skarżącego organy: nie wszczęły prawidłowo postępowania, nie zgromadziły całości materiału dowodowego, który umożliwiałby prawidłowe rozpatrzenie sprawy, nie wyjaśniły stanu faktycznego w wymaganym zakresie, dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędnie uzasadniły decyzje wydane w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. PWINB wskazał, że ze względu na zbyt ogólnie sformułowane zarzuty, nie ma możliwości odniesienia się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca rozbiórkę części budynku mieszkalnego, tj. ganku o wymiarach 4,30 m x 2,67 m wraz z nadbudową, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości M. w gminie B.. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. W art. 25 tej ustawy przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (P.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte po 19 września 2020 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy P.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ww. ustawą. Zgodnie z art. 49e P.b. określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1). Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 1 i ust. 3 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl natomiast art. 48a P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3). W sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. PINB wstrzymał skarżącemu roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie opisanego na wstępie budynku mieszkalnego, wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. poinformował o możliwości ich legalizacji poprzez złożenie stosownego wniosku i wniesienie opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał ponadto, że wysokość opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanym przypadku wyniesie 50 000 zł oraz pouczył, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkować będzie decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części – art. 49 e pkt 1 P.b. Na powyższe postanowienie wpłynęło zażalenie złożone przez skarżącego. W następstwie jego rozpoznania, PWINB postanowieniem z dnia 15 marca 2021 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, informując że postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji, stąd ewentualne jego zaskarżenie nie wstrzymuje biegu 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o legalizację, który biegnie od dnia wydania tego postanowienia, tj. od dnia [...] marca 2021 r. Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji, pomimo ostatecznego w dniu [...] marca 2021 r. postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, inwestor w wymaganym terminie nie przedłożył wniosku o jego legalizację. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu, nie są też co do zasady kwestionowane przez stronę skarżącą. W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 49e pkt 1 P.b., organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązki rozbiórki obiektu budowlanego w zakresie dokonanej rozbudowy. W tym miejscu podkreślić należy, czego zdaje się nie zauważać strona skarżąca, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w zakresie dokonanej rozbudowy jest konsekwencją nie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W myśl art. 49e pkt 1 P.b., o czym była już mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 P.b. nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do inwestora. Odnosząc się do adresatów obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, co też prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie. Kwestie zaś dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd w składzie obecnym uznaje za prawidłowe przyjęcie tych ustaleń za podstawę wydania obecnie kontrolowanego rozstrzygnięcia. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego ganku wraz z jego nadbudową, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono. Prawidłowo również organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 P.b. Podzielając powyższe stanowisko, sąd uzupełniająco wskazuje, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęto w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w m. M., gm. B. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2020 r. czynności kontrolnych ustalono, że do istniejącego budynku mieszkalnego od strony własnego podwórka został dobudowany ganek konstrukcji murowanej o wymiarach 4,30 m x 2,75 m. Nad ww. gankiem, w tym samym obrysie zostało dobudowane dodatkowe pomieszczenie użytkowe (kuchnia) z dostępem od środka budynku. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego w 2013 r., co zostało przyznane przez niego podczas czynności kontrolnych. Na dokonanie tego typu robót budowlanych inwestor nie uzyskał stosownych zezwoleń. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz załączonej do niego mapy poglądowej z naniesionymi wymiarami budynku mieszkalnego wraz z jego rozbudową oraz dokumentacji fotograficznej (k. 1 - 6 akt organu I instancji). Wykonane w obrębie przedmiotowego obiektu – budynku mieszkalnego, roboty budowlane bez wątpienia polegały na jego rozbudowie, a to oznacza, że przed przystąpieniem do ich realizowania zgodnie z art. 28 P.B, inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę, udzielone przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie skarżący takiego pozwolenia na budowę nie uzyskał (okoliczność nie kwestionowana przez skarżącego), a zatem nie budzi wątpliwości, że prowadzone przez inwestora roboty budowlane wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd stanowisko to w pełni podziela. W tym miejscu zauważyć jedynie należy, że treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b powołana w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane zmianą dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U.2015, poz. 443) i obowiązuje od 28 czerwca 2015 r. Oznacza to, że ganek jako kategoria obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę została wprowadzona do ustawy P.b. dopiero od 28 czerwca 2015 r. Do czasu opisanej wyżej zmiany, a zatem także w roku 2013, budowa ganku bez względu na jego powierzchnię, wymagała pozwolenia na budowę, a nie jak błędnie wskazały organy - zgłoszenia. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na poprawność stanowiska organów wyrażonego w tej sprawie, albowiem wykonane przez skarżącego roboty budowlane związane z dobudową do budynku mieszkalnego ganku wraz z jego nadbudową, należało zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego, co w świetle art. 3 pkt 6 P.b. powoduje, że wykonane w ten sposób roboty budowlane podlegają reżimowi ustawy P.b. Poczynione zatem na wcześniejszym etapie postępowania ustalenia organu nadzoru budowlanego przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej realizacji obiektu a zatem kwestionowanie obecnie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń, trafia w próżnię. Ustalenia organów, że inwestor zrealizował roboty budowlane, na których wykonanie nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, uzasadniały wszczęcie postępowania w trybie art. 48 P.b. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za nieważną. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Końcowo podkreślić należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego, co więcej nie poparte żadnymi argumentami lub dowodami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.