II SA/Bk 855/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi E. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej E. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Wnioskiem z dnia 16 marca 2012 r., E. S. (dalej powoływana także jako: "Skarżącą") wystąpiła o zmianę lasu, położonego na działce oznaczonej symbolem [...] w obrębie ewidencyjnym Ł. gm. Z., na użytek rolny, celem powiększenia istniejącego gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] Starosta Powiatu B. odmówił Skarżącej prawa do dokonania zmiany lasu na użytek rolny na ww. nieruchomości, stanowiącej własność wnioskodawczyni. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że motywacja wniosku nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na "rozbieżności, jakim celom ma służyć grunt po zmianie". We wniosku Skarżąca stwierdziła, iż grunt ma posłużyć na powiększenie gospodarstwa rolnego, natomiast podczas wyjaśnień złożonych w czasie oględzin wyjaśniła, iż zmiana niezbędna jest do wykonania zbiornika wodnego celem uregulowania stosunków wodnych. Ponadto organ podczas oględzin stwierdził, iż sąsiadujące z lasem użytki rolne, stanowiące własność Skarżącej nie są zagospodarowane rolniczo, dlatego też niedopuszczalna jest zmiana lasu na użytek rolny. W ocenie organu strona w toku postępowania nie wskazała szczególnie uzasadnionego interesu dla zmiany lasu na użytek rolny. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca podnosząc, iż sporna działka sąsiaduje z działką stanowiącą jej własność, oznaczoną nr geod. [...] o powierzchni [...] ha, na której rośnie od ulicy stary sad, którego nie zamierza likwidować. W tej sytuacji - zdaniem Skarżącej - pozostaje niewiele gruntów pod uprawy rolne. Wskazała ponadto, iż poza wymienionymi działkami, posiada grunty o powierzchni [...] ha, w obrębie ewidencyjnym Ł., gm. Z. Odnosząc się do kwestii budowy zbiornika wodnego na wnioskowanej działce podała, że obecnie nie planuje jego budowy, ponieważ w niewielkiej odległości od tej działki przepływa głęboki rów melioracyjny. Ponadto podniosła, że sporna działka była uprawiana przez jej rodziców, dlatego też ona zamierza kontynuować jej uprawę. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.), podstawowym obowiązkiem, ciążącym na właścicielach lasów, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego. Wyjątkiem od tej zasadny, jest dopuszczenie w art. 13 ust. 2 ustawy możliwości zamiany lasu na użytek rolny, jednakże jest to dopuszczalne tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności zaś, gdy przedmiotowa zmiana jest niezbędna i pozwala na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie. W ocenie Kolegium Skarżąca w toku postępowania nie wykazała jednak takich okoliczności. Podnoszony bowiem we wniosku oraz w odwołaniu, zamiar rolniczego użytkowania gruntów nie może być uznany z oczywistych względów za szczególnie uzasadniony interes właściciela dla zmiany lasu na użytek rolny, skoro wnioskodawczyni nie użytkuje rolniczo gruntów rolnych, wchodzących w skład przedmiotowej działki, a ponadto - zamiar rolniczego wykorzystania gruntów rolnych nie ma w sobie niczego szczególnego. Ubiegając się o zgodę na zmianę lasu na użytek rolny wnioskodawca musi wykazać, jaka szczególna potrzeba uzasadnia rolnicze wykorzystanie danej nieruchomości. Kolegium zwraca również uwagę, iż wnioskodawczyni w toku postępowania (tj. w trakcie oględzin wnioskowanej działki) podała inny cel, któremu ma służyć przedmiotowy grunt po zmianie, wskazując jako cel zmiany budowę zbiornika wodnego mającego służyć poprawie stosunków wodnych, a w odwołaniu stwierdza, że już nie jest zainteresowana taką inwestycją, lecz planuje włączenie przedmiotowego gruntu do pozostałego posiadanego areału gruntów rolnych, jakie posiada. Świadczy to nie tylko o tym, iż wnioskodawczyni nie jest zdecydowana, na jaki cel zamierza przeznaczyć wnioskowany grunt, ale również o tym, że jej zamiary mają charakter jak najbardziej typowych zachowań posiadaczy gospodarstw rolnych, zmierzających do poprawy ich struktury. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, zgodzić się należało z organem I instancji, iż Skarżąca nie wykazała szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie: - art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez przyjęcie, że zgłoszona przez Skarżącą potrzeba powiększenia gospodarstwa rolnego nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu w rozumieniu ww. przepisu; - art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i stanu faktycznego mając na względzie uzasadnione potrzeby skarżącej oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów; - art. 75 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że twierdzenia organu odwoławczego, iż nie zachodzą "szczególnie uzasadnione potrzeby" przekształcenia lasu w użytek rolny, bowiem nie użytkuje rolniczo gruntów rolnych wchodzących w skład przedmiotowej działki (działka sąsiednia z sadem) oraz planuje budowę zbiornika, są nie uzasadnione i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym m.in. w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. wydanego przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w B. w zakresie oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny na działce o nr [...]. Skarżąca zaznaczyła, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie odniósł się do stanowiska Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], czym naruszył - zdaniem Skarżącej - art. 75 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr geod. [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym Ł. gm. Z. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Pojęcie użyte w tym przepisie wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Użycie przez ustawodawcę zwrotu "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Ten wniosek potwierdza treść przepisów art. 8 i art. 13 ustawy o lasach. W art. 8 wskazano, że podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Natomiast w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 29.02.2012 r. w sprawie IV SA/Wa 1609/11 "Przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia" (wyrok dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście przyjąć należy, że za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji trafnie oceniono, że powyższe szczególne potrzeby właściciela lasu nie zostały w sprawie wykazane przez Skarżącą, co prowadziło do odmowy zmiany lasu na użytek rolny. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca jest właścicielem działki o nr geod. [...], o pow. [...], sklasyfikowanej w ewidencji jako użytki rolne (R V-VI o pow. [...] ha) oraz las (Ls IV o pow. [...] ha) oraz sąsiedniej działki o nr geod. [...], stanowiącej użytek rolny o pow. [...] ha. Część działki będąca sklasyfikowana jako las o pow. [...] ha jest pozbawiony zadrzewień, jest porośnięty kilkuletnimi zakrzaczeniami, między innymi: olszy czarnej, dębu szypułkowatego, klonu, jaworu, topoli, osiki i wierzby. Działka leśna jest podmokła i przylega bezpośrednio do większego kompleksu leśnego. Z kolei na sąsiadującej działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza, na jej części, od strony ulicy znajduje się wieloletni sad owocowy. Z treści wniosku wynika, że głównym powodem żądania zmiany lasu na użytek rolny była chęć powiększenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego (k. 4 akt adm.). W trakcie oględzin nieruchomości, Skarżąca wyraziła wolę wykopania na działce zbiornika odwadniającego celem poprawny stosunków wodnych (k. 6 akt adm.). Z kolei w odwołaniu Skarżąca wskazała, że nie planuje w najbliższym czasie wykopania zbiornika wodnego, albowiem w pobliżu przebiega głęboki rów melioracyjny, lecz wykorzystanie działki na cele rolne, albowiem część sąsiedniej działki stanowiącej jej własność jest porośnięta sadem i pozostaje niewielki obszar na uprawę. Natomiast pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 28 stycznia 2012 r., oświadczyła, iż Skarżąca chciałaby ewentualnie urządzić na spornej działce plantację porzeczek, gdyż nie nadaje się ona do uprawy innych płodów rolnych (k. 34 akt). Mając na uwadze powyższe, zdaniem składu orzekającego organy prawidłowo oceniły brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy można bowiem stwierdzić, że Skarżąca nie wykazała w dostateczny sposób, w jakim celu niezbędne jest przekształcenie lasu w użytek rolny. Z akt sprawy wynika jedynie, że wniosek Skarżącej zmierzał do powiększenia ilości posiadanych użytków rolnych, natomiast brak jest jakichkolwiek danych, wskazujących co z nowym użytkiem rolnym miałaby zrobić Skarżąca. Zaznaczyć należy, iż sama Skarżąca na etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zmieniała przeznaczenie nowego użytku rolnego, raz miał być to zbiornik wodny, innym razem uprawa porzeczek. Nie bez znaczenia ma również fakt, iż Skarżąca sąsiedniej działki nie użytkuje rolniczo - częściowo jest ona porośnięta drzewami owocowymi. Dlatego też, powyższe okoliczności nie uzasadniały zmiany lasu na użytek rolny, w szczególności nie mogą być uznane za szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu. W przedmiotowym postępowaniu nie wykazano zatem istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, co jest niezbędnym warunkiem uzyskania zgody na jego przekwalifikowanie. Odnosząc się do zarzutów skargi należało uznać je za niezasadne. Podkreślić należy, iż powoływanie się przez Skarżącą na treść decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny, nie mogło mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Fakt, iż organ ochrony środowiska nie uznał potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko nie oznacza, że istniały przesłanki do odlesienia spornej działki gruntu. Sam organ w uzasadnieniu decyzji (k. 11 odw. akt adm.) wskazał, że "stwierdzenie, że dla planowanego przedsięwzięcia nie jest potrzebne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, nie wpływa na rozstrzygniecie kluczowej kwestii dla sprawy, tj. (...) że planowane działania są podyktowane szczególnie uzasadnionymi potrzebami właściciela lasu". Dlatego też, nie można zgodzić się ze Skarżącą, że organy w sprawie nie wzięły pod uwagę treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Powyższa decyzja niewątpliwie nie stanowiła przeszkody dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o zmianę lasu na użytek rolny, jednakże nie przesądzała o jego zasadności. Skoro Skarżąca nie wykazała, że zamiana lasu na użytek rolny jest podyktowana szczególnymi jej potrzebami, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy czy też błędów w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, organy podjęły niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia tej sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w szczególności dowodzi on, że Skarżąca nie wykazała szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Ogólne wskazanie na chęć powiększenia gospodarstwa rolnego, budowę zbiornika wodnego czy też uprawę porzeczek, nie uzasadnia, w świetle zasady ochrony zasobów leśnych wynikającej z ustawy o lasach, wyjątkowej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Końcowo należy wskazać, że pełnomocnik Skarżącej na rozprawie w dniu 28 stycznia 2012 r., złożyła wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - A. S. Z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., który jedynie w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd administracyjny i ogranicza jego zakres wyłącznie do dokumentów, Sąd postanowił na rozprawie o oddaleniu wniosku dowodowego pełnomocnik skarżącej. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - skargę oddalił. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi i zwrocie niezbędnych wydatków, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 1-3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).