II SA/Bk 865/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 4 grudnia 2020 r. Nr XXI/131/20 w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Dąbrowa Białostocka stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 4 grudnia 2020 r. Nr XXI/131/20 w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Dąbrowa Białostocka. Rada Miejska w Dąbrowie Białostockiej w dniu 4 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXI/131/20 w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Dąbrowa Białostocka. W dniu 27 marca 2025 r. do W. P. wpłynął wniosek Burmistrza Dąbrowy Białostockiej o zaskarżenie ww. uchwały do sądu administracyjnego, z uwagi na jej podjęcie z naruszeniem prawa. Jak wskazano w ww. piśmie podczas uzgadniania projektu uchwały zmieniającej okazało się, że pierwotna uchwała Nr XXI/131/20 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej została podjęta bez wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Pismem z dnia 30 kwietnia 2025r. W. P., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej zarzucając jej istotne naruszenie przepisu art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.) poprzez nieuzgodnienie projektu uchwały z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Wskazując na powyższe naruszenie W. P. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 4 grudnia 2020r. Nr XXI/131/20. Dodatkowo wyjaśnił, że ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie mógł wydać rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadniając skargę W. uznał, że brak uzgodnienia projektu uchwały w sprawie wyznaczenia aglomeracji z podmiotem wskazanym w art. 87 ust. 4 ustawy Prawo wodne, tj. właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dąbowie Białostockiej przychyliła się do stwierdzenia nieważności ww. uchwały z uwagi na nieuzgodnienie projektu uchwały z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Wyjaśniono też, że powyższe uchybienie zostało zauważone przy próbie zmiany przedmiotowej uchwały, w czasie uzgodnienia jej treści z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a po stwierdzeniu nieważności ww. uchwały Rada podejmie nową z zachowaniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. W. może bowiem zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. Z takiej właśnie możliwości prawnej skorzystał w przedmiotowej sprawie W. P. zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dniu 4 grudnia 2020r. do tut. Sądu Administracyjnego. Skład orzekający podzielił zaś argumentację prawną W. P. odnoszącą się do przyczyn nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zasadnie więc wyjaśnił W., że uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej w dniu 4 grudnia 2020r. Nr XXI/131/20 w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Dąbrowa Białostocka została podjęta z istotnym naruszeniem art. 87 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez nieuzgodnienie projektu uchwały z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jak wynika z cyt. wyżej art. 87 ust. 1 ustawy Prawo wodne aglomeracje, o których mowa w art. 86 ust. 1, wyznacza rada gminy, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 4 ww. ustawy stanowi z kolei, że wyznaczenie aglomeracji następuje po uzgodnieniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z Wodami Polskimi, a w zakresie obszarów objętych przynajmniej jedną formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, lub obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy - z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Do uzgodnienia przepisy art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r. poz. 1478 z póżn. zm.) stanowi z kolei, że formami ochrony przyrody są: (1) parki narodowe; (2) rezerwaty przyrody: (3) parki krajobrazowe; (4) obszary chronionego krajobrazu; (5) obszary Natura 2000; (6) pomniki przyrody: 7) stanowiska dokumentacyjne; (8) użytki ekologiczne; (9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe; (10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. Z treści załącznika Nr 1 do podjętej przez Radę Miejską w Dąbrowie Białostockiej uchwały z dnia 4 grudnia 2020 r. wynika wprost, że "Na terenie Aglomeracji znajduje się jeden obiekt prawnie chroniony - pomnik przyrody wpisany do ewidencji pod nr 235. Jest to dąb szypułkowy, wiek około 260 lat, obwód pnia 405 cm, wysokość 21 m, pień prosty z wieloma rozgałęzieniami na wysokości 6 m, korona pełna, kulista. Powyższy pomnik przyrody został utworzony Zarządzeniem Nr 47/78 Wojewody Białostockiego z dnia 29 grudnia 1978 r. (Dz. Urz. WRN Nr2 poz. 12). Skoro zatem na terenie przedmiotowej aglomeracji znajdował się pomnik przyrody to projekt ww. uchwały podlegał bezsprzecznie uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, który to wymóg nie został spełniony przed podjęciem uchwały. Zaniechanie zatem wystąpienia o uzgodnienie do regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest równoznaczne z uchybieniem proceduralnym wpływającym na legalność całej podjętej uchwały. W konsekwencji rację ma organ nadzoru, że brak uzgodnienia projektu uchwały w sprawie wyznaczenia aglomeracji z podmiotem wskazanym w art. 87 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał. Jak słusznie zauważył W. uzgodnienie jest formą wpływu jednego organu na drugi, gdyż uzależnia możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Co istotne, ma charakter wiążący w stosunku do organu administracji publicznej decydującego w sprawie głównej, a stanowisko organu uzgadniającego może przesądzić o treści podejmowanej uchwały. Zgodnie ze poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić akt bądź wydać akt po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego (stanowiącego). Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści aktu, który ma być wydany po uzgodnieniu przez właściwy organ. Odmowa uzgodnienia, bądź negatywne uzgodnienie oznacza, że nie można wydać (uchwalić) danego aktu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2007/24, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymóg współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć (w niniejszej sprawie w formie uzgodnienia), oznacza zatem, że organ ten jest bezwzględnie zobowiązany do wystąpienia o dokonanie uzgodnień do właściwych podmiotów. Dokonanie uzgodnień jest bowiem warunkiem sine qua non ważnie podjętej uchwały przez radę gminy i żadne działania naprawcze podjęte ex post nie są w stanie konwalidować wadliwej (z powodu zaniechania czynności uzgodnienia) procedury uchwałodawczej. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji. Rozpoznanie tej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.