II SA/Bk 868/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia zakończenia działalności gimnazjum oddala skargę Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda P., działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie stwierdzenia zakończenia działalności Gimnazjum w Z. wchodzącego w składa Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Z. Organ Nadzorczy wyjaśnił, że w/w uchwała została doręczona Wojewodzie dnia [...] września 2019 r. Zostało wszczęte postępowanie nadzorcze, ponieważ uchwała stwierdzająca zakończenie działalności Gimnazjum w Z. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.) Zdaniem Wojewody w/w przepis miałby zastosowanie wówczas, gdyby działalność dotychczasowego gimnazjum została stopniowo wygaszona z mocy prawa. Natomiast, w stanie faktycznym tej sprawy, zespół szkół w składa którego wchodziło gimnazjum uległ przekształceniu w czteroletnie liceum. Miał tu zastosowanie przepis art. 193 ust. 1 i3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Natomiast podjęcie uchwały deklaratoryjnej nie było uprawnione. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że Rada Powiatu Z. podjęła również drugą uchwałę z dnia [...] września 2019 r., o nr [...] stwierdzającą, na podstawie art. 193 ust. 1 i 3 przekształcenie dotychczasowego Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Z. w czteroletnie liceum i ta była prawidłowa. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Starosta Z. zarzucił Wojewodzie P. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i nie właściwe zastosowanie art. 127 ust. 2 i art. 193 ust. 1 i3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (zwana dalej ustawą) poprzez przyjęcie, że Rada Powiatu Z. nie miała podstawy prawnej w art. 127 ust. 2 tej ustawy do podjęcia zakwestionowanej uchwały. Zdaniem skarżącego, zastosowanie art. 127 ust. 2 ustawy ma miejsce niezależnie od funkcjonowania art. 193 ust. 3 ustawy, ponieważ są to dwa odrębne zobowiązania, nie wykluczające się wzajemnie. Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że intencją zastosowania art. 127 ust. 2 ustawy było stwierdzenie o zakończeniu stopniowego wygaszania funkcjonowania samodzielnego gimnazjum na koniec roku szkolnego 2018/2019 poprzez jego likwidację. W przypadku zespołu szkół, w skład którego wchodziło gimnazjum nie dochodziło do likwidacji tejże jednostki budżetowej ale do jej przekształcenia w czteroletnie liceum na podstawie art. 193 ust. 3 ustawy. Tylko druga sytuacja (z opisanych) miała miejsce w niniejszym przypadku i stąd podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem obowiązku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył. co następuje: Skarga nie jest zasadna. Tytułem przypomnienia należy wskazać, że reforma ustroju szkolnego wprowadzona ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe, zakładała stopniowe wygaszanie gimnazjów na rzecz wydłużenia nauki w szkołach podstawowych i ponadgimnazjalnych. Art. 127 ustawy zawiera przepisy normujące procedurę wygaszania dotychczasowych gimnazjów (likwidację poszczególnych klas w kolejnych latach 2017 – 2019), aż do końcowego etapu, zawierającego się w podjęciu uchwały, przez jednostkę samorządu terytorialnego, stwierdzającą zakończenie działalności gimnazjum (art. 127 ust. 2). Rację należy przyznać organowi nadzoru, że przepis art. 127 ustawy normuje sposób likwidacji dotychczasowego gimnazjum prowadzonego jako odrębna, pojedyncza szkoła – jednostka. Likwidacja takiego gimnazjum oznacza brak jej dalszego bytu prawnego i faktycznego, co znajduje potwierdzenie w podjęciu uchwały stwierdzającej zakończenie jej działalności, na podstawie art. 127 ust. 2 ustawy. Inna, natomiast, pozostaje sytuacja, jeżeli dotychczasowe gimnazjum wchodziło w skład zespołu szkół publicznych. Wówczas likwidacja gimnazjum jako jednostki oświatowej odbyła się w drodze "przekształcenia" w czteroletnie liceum lub pięcioletnie technikum. Oznacza to, w ocenie Sądu, dalszy byt gimnazjum jako jednostki budżetowej, ale w innej formie prawnej. O tym stanowi art. 193 ustawy. Potwierdzeniem zakończonego "przekształcenia", ale "zespołu szkół publicznych" (nie zaś pojedynczego gimnazjum) jest uchwała stwierdzająca to przekształcenie odpowiednio: w czteroletnie liceum lub pięcioletnie technikum (art. 193 ust. 3). W sprawie niniejszej zachodził przypadek likwidacji gimnazjum poprzez "przekształcenie", co oznacza, że uchwała powinna być podjęta na podstawie art. 193 ust. 3 ustawy, a nie na podstawie art. 127 ust. 2. Tymczasem okazało się, że Rada Powiatu Z. dokonała likwidacji tego samego gimnazjum dwoma uchwałami podjętymi dnia [...] września 2019 r. tj. uchwałą nr [...] i uchwałą nr [...] (stanowiącą przedmiot orzeczenia nadzorczego). Powstał, zatem, dualizm prawny, nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Tylko, ta uchwała deklaratoryjna jest zgodna z prawem, która odzwierciedla rzeczywiste przesłanki likwidacyjne gimnazjum. W niniejszym przypadku jest to uchwała nr [...]. Wbrew twierdzeniom skargi, przepisy zawarte (całościowo) w art. 127 i 193 ustawy dotyczą odrębnych przesłanek likwidacyjnych i nie mogą być stosowane dowolnie ani jednocześnie w dwóch aktach prawnych, jakimi są uchwały. Kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu kompetencji nadzorczej, a więc czy prawidłowo zakwestionował legalność uchwały, stwierdzającej jej nieważność. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest istotne naruszenie prawa". Pojęcie to nie posiada legalnej definicji. Nie mniej jednak przyjmuje się (w orzecznictwie), ze nieistotne naruszenia dotyczą błędów czy nieścisłości nie mających wpływu na meritum sprawy. Istotne naruszenia to takie, które podważają podstawę prawną podejmowanych uchwał, lub też prowadzą do zastosowania wadliwej wykładni prawa materialnego przez organ uchwałodawczy. W ocenie Sądu, organ nadzoru wykazał wadliwość zastosowania art. 127 ust. 2 ustawy, jako podstawy prawnej uchwały [...] z uwagi na brak faktycznych przesłanek do zastosowania tego przepisu. Stąd te ż słusznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w uchwały tym bardziej, ze obok funkcjonowała już uchwała nr [...] podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 t.j.) stanowi, że uchwała powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Decyduje o tym organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia temu organowi. W sprawie niniejszej Wojewoda P. wydał orzeczenie nadzorcze z zachowaniem w/w terminu. Wykazał również prawidłowo, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że Rada Powiatu Z. niewłaściwie zastosowała przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały, co niewątpliwie należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 302 ze zm.).