II SA/Bk 871/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (powoływana dalej jako: "Inwestor") złożyła wniosek o pozwolenie na budowę obejmujące budowę hali magazynowo – produkcyjno - logistycznej, budynku pompowni ze zbiornikiem wody p.poż, instalacjami: wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazowej, elektrycznej (zasilającej), oświetleniem terenu, parkingami, zagospodarowaniem terenu oraz wałem i ekranem akustycznym na częściach działek o nr ewid. gr. [...], obr. [...] – B. w rejonie ul. [...], [...] i [...] w B. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina D. (powoływana dale jako: "Skarżąca") - użytkownik działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, przez którą odbywać się miał dojazd do projektowanej hali. Zdaniem strony odwołującej parametry tej drogi oraz jej usytuowanie nie mogą fizycznie zapewnić komunikacji dla tego rodzaju terenów inwestycyjnych. Wskazanie w projekcie działki nr [...] bez pisemnego uzgodnienia z zarządcą drogi, w ocenie Gminy, nie zapewni właściwej obsługi komunikacyjnej inwestycji i pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Akt prawa miejscowego określa bowiem, że obsługa komunikacyjna obszaru inwestycji ma być zapewniona ulicami układu podstawowego (ul. [...]) oraz układu uzupełniającego (projektowane planem ulice 11 KD-D i KD-D). Powyższe okoliczności, zdaniem Skarżącej Gminy, świadczą o tym, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], zobowiązał Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego m.in. w zakresie wyjaśnienia co do dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej dla projektowanej inwestycji, wyjaśnienia zakresu całego zamierzenia budowlanego (czy przewiduje się większą ilość hal) oraz uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie przeznaczenia hali na produkcję. W dniu [...] września 2017 r. Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową oświadczając, że nie przewiduje ruchu pojazdów ciężarowych TIR na terenie zamierzenia inwestycyjnego oraz nie przewiduje produkcji w hali. Pismem z dnia [...] września 2017 r. pełnomocnik Inwestora dokonał zmiany we wniosku o pozwolenie na budowę, wykreślając w nazwie zamierzenia budowlanego funkcję produkcyjną projektowanej hali. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części udzielenia pozwolenia na budowę hali magazynowo-produkcyjno-logistycznej i orzekł w tym zakresie o udzieleniu pozwolenia na budowę hali magazynowo-logistycznej, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie dowodowe wykazało, że Inwestor nie przewiduje na terenie inwestycji ruchu ciężkich pojazdów typu TIR, a ruch od strony ul. [...] w Gminie D. przez działkę nr [...] planowany jest jedynie samochodami dostawczymi oraz osobowymi. Inwestor wyjaśnił również, że nie planuje obecnie realizować większej ilości hal, zatem brak jest podstaw do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla wieloobiektowego zamierzenia budowlanego. W projekcie budowlanym ujednolicono także nazwę zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, że projekt dotyczy hali magazynowo-logistycznej i w tym zakresie Inwestor w dniu [...] września 2017 r. dokonał zmiany we wniosku o pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach organ II instancji uznał, że dokonana przez Inwestora zmiana we wniosku o pozwolenie na budowę nazwy zamierzenia budowlanego w postaci wykreślenia funkcji produkcyjnej w projektowanej hali obligowała go do zastosowania decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewoda P. stwierdził jednocześnie, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B., rejon ulicy [...]). Teren inwestycji jest położony na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 2U,UC,P, przeznaczonym, w myśl § 34 ust. 1 uchwały pod usługi, w tym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m oraz produkcję wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Funkcja projektowanej hali magazynowo – logistyczna jest zgodna z tymi ustaleniami. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania w postaci powierzchni zabudowy, terenu biologicznie czynnego, wysokości zabudowy zostały zachowane. Dla inwestycji zaprojektowano wystarczającą ilość miejsc postojowych zgodnie ze wskaźnikami określonymi w § 22 ust. 1 miejscowego planu. W ocenie organu II Instancji zamierzenie budowlane nie przekracza też strefy technicznej dla napowietrzonej linii elektroenergetycznej 15kV ustalonej w akcie prawa miejscowego. W ocenie organu II instancji, projekt budowlany jest także zgodny w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycyjnego. Stosownie do § 34 ust. 8 pkt 2 miejscowego planu, obsługa komunikacyjna ma odbywać się od dróg przyległych, w tym z S. (2KD-G) istniejącym jednym zjazdem i z ul. [...] (6 KD-L) dwoma zjazdami. W projekcie budowlanym wskazano, że dojazd będzie odbywać się przez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) do ul. [...], a zatem poprzez drogi przyległe. Odnośnie do zarzutu braku uzgodnienia z Gminą D. dostępu do drogi publicznej - ul. [...] przez działkę nr [...], organ II instancji stwierdził, że takie uzgodnienie nie jest wymagane przepisami Prawa budowlanego. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy, projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych jedynie w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej. Obowiązek legitymowania się oświadczeniem właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną obowiązywał do [...] czerwca 2015 r. Zmiana treści art. 34 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.poz.443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r, zniosła przedmiotowy obowiązek. Powyższą ustawą zniesiony został także obowiązek dołączania do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych. W związku z tym stwierdzono, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są prawnie zobligowane do wyjaśnienia kwestii, czy inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organ II instancji uznał także, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a sam projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. złożyła do sądu administracyjnego Gmina D., zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja pozostaje w zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązania obsługi komunikacyjnej naruszają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który – jak wynika z § 20 ust. 1 planu zagospodarowania przestrzennego – nie przewiduje obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem z dróg położonych na terenie Gminy D. Powołując się na powyższy zarzut, Skarżąca wniosła o uchylenie pkt II zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że projekt budowlany jest zgodny z uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B., rejon ulicy [...]. W ocenie Wojewody, zarzut Skarżącej o niezgodności z prawem przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej, nie wskazuje (poza aktem prawa miejscowego) żadnego przepisu, który został naruszony wydaną decyzją. Końcowo organ podkreślił, że obowiązujące regulacje prawa budowlanego nie wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi gminnej możliwość połączenia działki inwestycyjnej z tą drogą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę kluczowe znaczenie ma treść przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej w skrócie: " p.b.", zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ustępie 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Z powołanego art. 35 ust. 1 p.b. wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Powyższe oznacza, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową, gdyż spełnienie przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa obliguje organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Innymi słowy organ może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie w razie stwierdzenia, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także, gdy nie spełnione zostały pozostałe przesłanki, o których mowa w cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy dokonały sprawdzeń, o których mowa w ww. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i słusznie uznały, że projekt budowlany przedłożony przez Inwestora spełnił wszystkie wymogi konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Przede wszystkim trafnie zostało ustalone, że projekt budowlany zgodny jest z uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ulicy [...]). Teren projektowanej inwestycji jest położony na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 2U,UC,P przeznaczonym, w myśl § 34 ust. 1 ww. uchwały, pod usługi, w tym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m oraz produkcję wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Przedstawiona w projekcie budowlanym funkcja projektowanej hali magazynowo – logistyczna jest zatem zgodna ze wskazanym przeznaczeniem. Nadto, należy stwierdzić, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania w postaci powierzchni zabudowy, terenu biologicznie czynnego, wysokości zabudowy zostały zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachowane. Dla inwestycji zaprojektowano również wystarczającą ilość miejsc postojowych zgodnie ze wskaźnikami określonymi w § 22 ust. 1 miejscowego planu. W ocenie Sądu, zamierzenie budowlane nie przekracza też strefy technicznej dla napowietrzonej linii elektroenergetycznej 15kV ustalonej w akcie prawa miejscowego, dlatego w pełni podzielić należy ocenę zaprezentowaną w tym zakresie przez organ. Wbrew zarzutom skargi projekt budowlany jest również zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ulicy [...]) w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycyjnego. Kwestionowany przez Skarżącą zapis § 20 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uregulowaniem ogólnym w zakresie obsługi komunikacyjnej dla całego terenu objętego aktem prawa miejscowego, zaś unormowaniem szczególnym - na które trafnie zwrócił uwagę organ - jest § 34 ust. 8 pkt 2. Stosownie do tego zapisu obsługa komunikacyjna ma odbywać się od dróg przyległych, w tym z S. (2KD-G) istniejącym jednym zjazdem i z ul. [...] (6 KD-L) dwoma zjazdami. W projekcie budowlanym wskazano, że dojazd będzie odbywać się przez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) do ul. [...], a zatem poprzez drogi przyległe. Wskazany § 34 ust. 8 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wbrew twierdzeniom skargi - nie określa, że drogami przyległymi są wyłącznie S. i ul. [...], lecz jedynie przykładowo wskazuje te drogi jako drogi przyległe. Jest to katalog otwarty, co oznacza, że również inne niż wymienione w § 34 ust. 8 pkt 2 planu - drogi mogą być uznane za drogi przyległe. W konsekwencji samo stwierdzenie Skarżącej, że ul. [...] nie jest drogą łączącą się bezpośrednio z S. lub ul. [...] nie przesądza o tym, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że Skarżąca zarzucając niezgodność z prawem przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej nie wskazała (poza aktem prawa miejscowego) przepisu, który został tym rozwiązaniem - naruszony. Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody P., że obecnie obowiązujące przepisy dla połączenia działki inwestycyjnej z drogą gminną nie wymagają uzgodnienia z zarządcą tej drogi. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych jedynie w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej. Obowiązek legitymowania się oświadczeniem właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną obojętnie jakiej kategorii (gminna, powiatowa, wojewódzka, krajowa) obowiązywał do 27 czerwca 2015 r. Zmiana treści art. 34 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.poz.443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r, obowiązek ten zniosła. Powyższą ustawą zniesiony został także obowiązek dołączania do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych. W związku z powyższym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były zobligowane do wyjaśnienia kwestii czy inwestycja będzie miała zapewnione media, albowiem to inwestor ponosi ryzyko czy pomimo uzyskanego pozwolenia na budowę będzie mógł użytkować obiekt. W tym miejscu należy dodatkowo zasygnalizować, że Inwestor na etapie postępowania odwoławczego oświadczył, że nie przewiduje ruchu pojazdów ciężkich typu TIR, a ruch od strony ul. [...] w Gminie D., przez działkę nr [...], planowany jest jedynie samochodami dostawczymi (kurierskimi) oraz osobowymi. W tych okolicznościach, jak słusznie podkreślił Wojewoda P., nie było podstaw do uznania, iż parametry drogi wewnętrznej o szerokości 5-6 m są niewystarczające do obsługi projektowanej inwestycji przez takie pojazdy. Wbrew zarzutom skarżącego, w toku postępowania nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy architektoniczno – budowlane w sposób wyczerpujący, zgodnie z zasadami logiki, zebrały i oceniły zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, zaś sprawa została w sposób dostateczny wyjaśniona do rozstrzygnięcia. W szczególności w sposób wyczerpujący ustalono wszystkie elementy niezbędne do oceny przedłożonego projektu budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, zaś argumentacja organu została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszącym się do wszystkich spornych w sprawie elementów. Należy przy tym zauważyć, że organ II instancji nie tylko opierał się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przed organem I instancji, lecz również przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Orzekające organy procedowały zatem w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.