II SA/Bk 874/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej A. J. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. A. J. we wniosku z [...] maja 2020 r. wystąpiła do Starosty S. o zwrot wywłaszczonych części nieruchomości, oznaczonych obecnie jako działki nr 1492 o pow. 0,0754 ha oraz nr [...] o pow. 0,0642 ha, położonych w obrębie S.-Miasto, gmina S.. Starosta S. decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. J. i zarzuciła, że organ nieprawidłowo doręczył jej decyzję, przesyłając ją na adres miejsca zamieszkania strony, podczas gdy przebywała ona wówczas pod innym adresem, znanym organowi. Postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda P., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji złożyła A. J.. Prawomocnym wyrokiem z 20 maja 2021 r., II SA/Bk 844/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd w treści uzasadnienia wskazał, że postanowienie zostało wydane z dokonaniem nieprawidłowej wykładni przepisu art. 44 K.p.a. co wywołało negatywne skutki procesowe dla strony. Sąd stwierdził, że wobec braku skutecznego doręczenia decyzji Starosty S. dla skarżącej nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda P. postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, gdyż na wydaną przez organ pierwszej instancji ostateczną decyzję nie przysługuje odwołanie. Organ drugiej instancji wywiódł, że skoro termin do złożenia odwołania, jak wskazał sąd w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, nie rozpoczął biegu to w sprawie można było jedynie stwierdzić, że odwołanie jest niedopuszczalne. Organ podniósł przy tym, że nie może umknąć uwadze, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona drugiej stronie postępowania - Gminie S. w dniu [...] lipca 2020 r. W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się adnotacja, że decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2020 r., a zatem jeszcze przez uzyskaniem wiedzy przez skarżącą o istnieniu decyzji, która taką wiedzę powzięła w dniu [...] września 2021 r. W ocenie organu drugiej instancji, pomimo braku skutecznego doręczenia decyzji skarżącej nie można uznać, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Decyzję tę otrzymała druga strona postępowania i może uważać ją za decyzję ostateczną. Przyjęcie tezy o możliwości złożenia odwołania przez stronę, której tak jak w tej sprawie nie doręczono skutecznie decyzji, po upływie terminu do złożenia odwołania przez Gminę S., faktycznie prowadzi do nieograniczonej w czasie możliwości złożenia środka odwoławczego. Wskazano przy tym, że z uwagi na to, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczeniu decyzji, to Starosta S. powinien rozważyć, czy pismo strony z [...] września 2020 r. nie powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK. 2259/12, podniósł że czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. W związku z powyższym, skoro decyzja z [...] lipca 2020 r. została skutecznie doręczona Gminie S. (druga strona postępowania) i stała się wobec tej strony ostateczna to wniesione przez skarżącą odwołanie jest niedopuszczalne. Merytoryczne rozpoznanie odwołania doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżąca mogłaby w nieograniczonym czasie złożyć odwołanie od decyzji, która nie została jej skutecznie doręczona. Wadliwość procesu związanego z doręczeniem decyzji, po upływie terminu do złożenia odwołania dla ostatniej ze stron, która mogła skutecznie złożyć odwołanie w ocenie organu drugiej instancji daje podstawę do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, a nie odwoławczego. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniosła A. J. i zarzuciła nie wykonanie wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 844/20. W ocenie skarżącej w sprawie organ odwoławczy albo powinien uznać odwołanie z [...] września 2020 r. za wniesione w terminie i rozpoznać sprawę, albo uznać za skuteczne doręczenie decyzji Starosty S. z [...] lipca 2002 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona ale z przyczyn, które Sąd orzekający brał pod uwagę z urzędu mając na względzie treść przepisu art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm.), zwanej: p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewoda P. , orzekając o niedopuszczalności odwołania, naruszył art. 134 k.p.a. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niedopuszczalność odwołania może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia odwołania przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź niemającą zdolności do czynności prawnych. Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania mamy do czynienia wówczas, gdy: 1. decyzja nie weszła do obrotu prawnego przez jej doręczenie lub ogłoszenie 2. zaskarżony akt nie jest decyzją 3. wyczerpano już administracyjny tok instancji 4. wyłączono możliwość administracyjnego zaskarżenia przewidując inny środek 5. zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania przez co zyskała przymiot ostateczności. W sprawie niniejszej należy rozważyć tylko punkt pierwszy (1.), gdyż pozostałe nie wiążą się ze stanem faktycznym sprawy. Jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego to wówczas zachodzi niedopuszczalność odwołania. A contrario: jeżeli decyzja weszła do obrotu prawnego to dopuszczalne jest od niej odwołanie. Jak słusznie wskazuje organ, datą początkową liczenia terminu do wniesienia odwołania jest data doręczenia stronie decyzji ( art. 129 par.2 k.p.a.). Z dniem doręczenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i organ jest nią związany. Zachodzi więc pytanie, czy decyzja Starosty S. z dnia [...] lipca 2020 r. została doręczona skarżącej A. J. tj. czy weszła do obrotu prawnego oraz, czy skarżąca złożyła od niej odwołanie w terminie 14 dni ( art. 129 par.2)? Na powyższe pytania należy odpowiedzieć twierdząco. Uszła uwadze organu istotna okoliczność, mająca kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, a mianowicie to, że skarżąca otrzymała i pokwitowała decyzję w dniu [...].09.2020 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem oświadczając, że będzie składać odwołanie w terminie biegnącym od [...].09.2020 r.( pismo złożone w Starostwie Powiatowym w S. dnia [...].07.2020 r. str. 41 odwrót). Zatem przesłanka, na którą powołuje się organ jest niesłuszna. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że decyzja z [...].07.2020 r. stała się ostateczna, ponieważ Gmina S. otrzymała ją [...].07.2020 r. i nie wniosła odwołania. Decyzja otrzymuje przymiot ostateczności, jeżeli wszystkie strony postępowania mają doręczoną decyzję, upłyną terminy do wniesienia odwołań lub takie odwołania nie zostaną wniesione do organu wyższej instancji. W tejże sprawie organ sugerował się uzasadnieniem wyroku WSA z dnia 20.05.2021 r. o sygn.. akt II SA/Bk 844/20, gdzie Sąd stwierdził niezasadne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, Wojewoda nieprawidłowo zinterpretował zapis na str. 7 uzasadnienia w sprawie II SA/Bk 844/20, a mianowicie: "Z przyczyn wyżej omówionych, wobec braku skutecznego doręczenia decyzji Starosty skarżącej, nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania". Chodziło o to, że nie rozpoczął biegu termin liczony od 13.08.2020 r. (bo tak błędnie przyjmował organ w tamtej sprawie), ale nie chodziło o to, że termin do wniesienia odwołania "w ogóle" nie rozpoczął biegu. Należy zauważyć, że po stwierdzeniu przez Sąd w sprawie II SA/Bk 844/20, że nie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie przesłanek przyjętych przez organ, wynikających z błędnych doręczeń, organ powinien przede wszystkim zbadać, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, kiedy skarżąca otrzymała decyzję ( wszak wniosła odwołanie więc musiała ją otrzymać). Organ takich ustaleń nie poczynił. Analiza akt organu I instancji ( jak wyżej podano na str. 41) wskazuje niewątpliwie, że skarżąca otrzymała decyzję dnia 7.09.2020 r., odwołanie wniosła 21.09.2020 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu. Wniosek jest prosty: organ ma obowiązek merytorycznego rozpoznania odwołania. Mając na względzie powyższe okoliczności i na zasadzie art.145 par. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z przepisem art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.