II SA/Bk 875/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu kosztów szkolenia oddala skargę. II SA/Bk 875/11 UZASADNIENIE Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z 13.01.2011 r. P. K. wystąpił do Starosty S. o sfinansowanie szkolenia indywidualnego umożliwiającego uzyskanie kwalifikacji w zakresie przewozu rzeczy. Wskazał, że cena szkolenia wynosi 3.700 zł i jest to kurs doszkalający, bowiem posiada on już kwalifikacje jako kierowca samochodu ciężarowego. W dniu 14.01.2011 r. wnioskodawca uzyskał skierowanie na wskazane szkolenie mające się odbyć w okresie 17.01 – 20.02.2011 r. W skierowaniu organ "zobowiązał się do sfinansowania kosztów szkolenia". W dniu 17.01.2011 r. Starosta S. reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. i Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w S. zawarli umowę dotyczącą organizacji szkolenia. Urząd Pracy zobowiązał się do pokrycia kosztów w wysokości 2.600 zł za 140 godzin kursu. Decyzją z [...].01.2011 r. Dyrektor PUP przyznał wnioskodawcy stypendium w okresie odbywania szkolenia w wysokości 890, 60 zł miesięcznie. Następnie organ ustalił, że P. K. nie uiścił organizatorowi szkolenia kwoty 1.100 zł, w związku z czym nie zostanie dopuszczony do ostatniej godziny szkolenia oraz testu kwalifikacyjnego umożliwiającego uzyskanie świadectwa ukończenia kursu i uprawnień w zakresie przewozu rzeczy. W odpowiedzi na wezwanie organu strona argumentowała, że nie poinformowano jej o tym, że w umowie zadecydowano o sfinansowaniu tylko części kosztów. W tych okolicznościach Dyrektor PUP decyzją z [...].02.2011 r. orzekł o utracie stypendium w związku z zakończeniem szkolenia oraz wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu kosztów szkolenia przerwanego przez bezrobotnego. W postępowaniu tym trzykrotnie orzekały organy I i II instancji wydając następujące rozstrzygnięcia: - decyzją z [...].05.2011 r. wydaną na skutek odwołania P. K. - Wojewoda P. uchylił do ponownego rozpoznania decyzję Dyrektora PUP w S. z [...].03.2011 r. o umorzeniu zwrotu części kosztów szkolenia. Wskazał, że co prawda organ I instancji przyznał, że brak było podstaw do uznania, iż zainteresowany z własnej winy nie ukończył szkolenia, to jednak nie rozważył innych istotnych w sprawie zagadnień jak: zasadność sfinansowania wyłącznie części kosztów kursu tj. 2.600 zł w sytuacji, gdy ustawową górną granicę takiej pomocy finansowej stanowi kwota 9.609, 24 zł (trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia), uzyskanie akceptacji bezrobotnego co do oferty szkoleniowej i jego stanowiska w kwestii jedynie częściowego sfinansowania kursu (brak jego podpisu na umowie między organem a organizatorem szkolenia). Wskazano, że zarówno PUP jak i organizator zwracali się do wnioskodawcy o uiszczenie opłaty 1.100 zł pouczając, że umożliwi mu to dokończenie szkolenia, jednak nie otrzymał on wcześniej żadnego dokumentu wskazującego na konieczność dofinansowania kursu z własnych środków; - decyzją z [...].07.2011 r. wydaną na skutek drugiego odwołania P. K. - Wojewoda P. uchylił do ponownego rozpoznania decyzję Starosty S. z [...].06.2011 r. o umorzeniu zwrotu części kosztów szkolenia. Wskazał, że organ I instancji nie powinien wydawać rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia kosztów szkolenia zanim nie zrealizuje wniosku strony o sfinansowanie całości kosztów kursu wraz z wymaganym do jego ukończenia badaniem lekarskim oraz nie wyjaśni kwestii przerwania szkolenia. Wyjaśnił, że należy umożliwić stronie uczestnictwo w szkoleniu mając na uwadze treść art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przed ponownym rozpoznaniem sprawy organ zgromadził następujące dowody: decyzję o utracie przez P. K. z dniem 25.07.2011 r. statusu bezrobotnego w związku z podjęciem pracy, wyjaśnienie organizatora szkolenia o możliwości dokończenia przez stronę kursu i przystąpienia do egzaminu w sytuacji opłacenia brakującej kwoty 1.100 zł, opinię prawną co do możliwości sfinansowania powyższej kwoty oraz kwoty wymaganych badań lekarskich także w sytuacji, gdy strona podjęła zatrudnienie. W dniu 10.08.2011 r. podpisano także aneks do umowy o sfinansowaniu szkolenia, na podstawie którego organ zobowiązał się do wydania skierowania na dokończenie kursu i opłacenie kosztów tej czynności. Po zakończeniu kursu uzyskano informację, że strona nie zdała egzaminu kończącego. Decyzją z [...].09.2011 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 6 i art. 9 ust. 1 pkt 14 "c" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu kosztów szkolenia częściowo finansowanego z Funduszu Pracy p.t. "Kwalifikacja wstępna przyspieszona dla kierowców wykonujących transport drogowy w zakresie kat. C, C+E". W uzasadnieniu argumentował, że Powiatowy Urząd Pracy sfinansował P. K. w całości koszt szkolenia wskazanego w rozstrzygnięciu. Strona ukończyła szkolenie oraz przystąpiła do egzaminu, co wyklucza orzeczenie o zwrocie kosztów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. akcentując, że organ dopiero po dwukrotnym uchyleniu decyzji sfinansował w całości koszt szkolenia, ale nie ustosunkował się do zgłaszanego przez niego żądania naprawienia szkody wywołanej niemożnością podjęcia zatrudnienia w związku z nieukończeniem szkolenia we wskazanym początkowo terminie. Wysokość szkody jest równa, jego zdaniem, wysokości średniego miesięcznego wynagrodzenia – 3.438, 21 zł. Decyzją z [...].10.2011 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną jako zgodną z prawem. W oparciu o stan faktyczny ustalony identycznie jak dokonał tego organ I instancji ocenił, że do chwili skierowania strony na szkolenie nie była ona należycie informowana odnośnie sposobu jego sfinansowania, umowa między organizatorem szkolenia a PUP zawierająca zapis o sfinansowaniu wyłącznie kwoty 2.600 zł (przy pełnym koszcie 3.700 zł) nie zawierała akceptacji strony, jak również nie składała ona oświadczenia, że pokryje pozostałą część kosztów. Zdaniem Wojewody organ I instancji uwzględnił natomiast w całości zastrzeżenia podniesione w poprzednich decyzjach kasacyjnych i wyeliminował nieprawidłowości, które były przyczyną dwukrotnego uchylania rozstrzygnięć wydanych w I instancji. W kwestii odszkodowania wskazano, że nie było ono przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, zatem organ odwoławczy nie może z urzędu ocenić odwołania w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji złożył do sądu administracyjnego P. K. zarzucając jej niezgodność z prawem i wnioskując o ocenę przez sąd zarówno kwestii legalności zaskarżonej decyzji, jak i kwestii odszkodowania za rażąco niezgodną z prawem decyzję organu I instancji. Wskazał, że skierowanie go na uzupełnienie szkolenia dopiero po kilku miesiącach od złożenia wniosku uniemożliwiło podjęcie pracy i naraziło na szkody w wysokości 21.889, 90 zł. Podkreślił, że wniosek z 13.01.2011 r. dotyczył sfinansowania szkolenia w kwocie 3.700 zł, a nie uzyskania częściowego jego dofinansowania. Zarzucił organom nierówne traktowanie bezrobotnych ubiegających się o dofinansowanie kursów: przyznawanie niektórym pomocy finansowej na pełne pokrycie kosztów szkoleń, a innym tylko częściowe przy braku analizy sytuacji finansowej wnioskodawców, której to analizy nie przeprowadził organ również w stosunku do jego osoby. Zakwestionował, jakoby informacja o możliwości częściowego finansowania kursów doszkalajacych była ogólnie dostępna. Wskazał, że opisanym postępowaniem organy nieracjonalnie gospodarują środkami publicznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z [...].10.2011 r. jest umorzenie postępowania dotyczącego zwrotu części kosztów szkolenia, na które strona została skierowana przez Dyrektora Urzędu Pracy i które ostatecznie zostało w całości sfinansowane ze środków Funduszu Pracy. Efektem zaskarżonej decyzji jest zatem faktycznie odstąpienie od obciążenia strony jakimikolwiek kosztami związanymi z odbytym szkoleniem, uznanie że nie powinna ponosić w związku z nim jakichkolwiek wydatków. Postępowanie, które wszczęto z urzędu celem orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, zakończyło się zatem pomyślnie dla strony, która je zaskarżyła. Jest to ustalenie istotne dla wyniku kontroli sądowej, bowiem zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W sytuacji jaka zaistniała w sprawie, sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję – niezależnie od skutków dla strony (pozytywnych lub negatywnych) - wyłącznie w razie stwierdzenia powyższych kwalifikowanych wadliwości, w przeciwnym razie musiałoby to być uchylenie na niekorzyść skarżącego, a tego zabrania art. 134 § 2 p.p.s.a. Natomiast takich kwalifikowanych wadliwości, ale także innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" p.p.s.a., skład orzekający w kontrolowanym postępowaniu nie dostrzegł. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje niemożnością jego rozstrzygnięcia co do istoty, gdy brak jest podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu. Inaczej rzecz ujmując, jest to sytuacja, w której jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie organu – pozytywne lub negatywne, nie ma racji bytu, bowiem nie ma wszystkich elementów łączącego stronę z organem stosunku administracyjnoprawnego (por wyrok WSA w Warszawie z 25.05.2011 r., VII SA/Wa 714/11 oraz WSA w Łodzi z 20.05.2011 r., II SA/Łd 1064/10 - obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Skarżący, który w dniu złożenia wniosku o skierowanie na szkolenie spełniał warunek posiadania statusu bezrobotnego, otrzymał skierowanie na szkolenie i pierwotnie zadecydowano (w formie umowy między Urzędem Pracy a instytucją szkoleniową, zawartej bez jego udziału) o jedynie częściowym sfinansowaniu kursu. Kiedy odmówił uiszczenia pozostałych kosztów, wszczęto postępowanie w przedmiocie zwrotu wydatkowanej części (przyznanego częściowego dofinansowania). W trakcie postępowania, w wyniku decyzji kasacyjnych organu II instancji i oceny przez ten organ zaprezentowanej, częściowo odmiennej od oceny organu I instancji co do wysokości kwoty mogącej być przeznaczoną na dofinansowanie, przyznano stronie dofinansowanie na dokończenie szkolenia (10.08.2011 r.), co w sumie zaowocowało jego ukończeniem. Nastąpiło to już po uzyskaniu przez organ informacji, że strona od 25.07.2011 r. podjęła zatrudnienie. W efekcie szkolenie zostało skarżącemu sfinansowane w całości tj. w kwocie 3.700 zł. Było to prawnie dopuszczalne, bowiem zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), dalej jako ustawa, starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia. Zatem wysokość dofinansowania mieściła się w granicach wskazanych powyższym przepisem. Z przedstawionej powyżej analizy przebiegu czynności podejmowanych w sprawie wynika, że wszczynając postępowanie organ I instancji działał w innych okolicznościach faktycznych i prawnych w porównaniu do tych, które zaistniały w późniejszym czasie (już w trakcie wszczętego postępowania) i które były efektem oceny organu II instancji zaprezentowanej w decyzjach kasacyjnych. Pierwotnie skarżącemu przyznano dofinansowanie zaledwie części kosztów, a w trakcie postępowania ostatecznie sfinansowano całość szkolenia, dzięki czemu je ukończył. Odpadła zatem okoliczność, która zdaniem organu I instancji uzasadniała wszczęcie postępowania i orzeczenie o zwrocie kosztów, czyli nieukończenie szkolenia. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy obowiązek zwrotu kosztów szkolenia ciąży na osobie, która z własnej winy nie ukończyła szkolenia, z wyjątkiem przypadku, gdy przyczyną nieukończenia szkolenia było podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej. Koszty szkolenia nieukończonego z winy strony stanowią nienależne świadczenie pieniężne (art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, nie miało miejsca nieukończenie szkolenia. Skarżący odbył całość kursu, a nastąpiło to jedynie z przerwą spowodowaną początkową odmową sfinansowania jego części końcowej, na którą ostatecznie przyznano odpowiednie środki. Przystąpił również do egzaminu. Należało zatem przyjąć, że ukończył szkolenie. Tego ustalenia nie zmienia fakt uzyskania negatywnej oceny z egzaminu. Nie decyduje ona o przesłance ukończenia lub nieukończenia szkolenia, ale o uzyskaniu odpowiednich uprawnień. Również w art. 41 ust. 6 ustawy wskazano, że zwrot kosztów szkolenia jest obowiązkiem w razie nieukończenia szkolenia, a nie niezdania egzaminu. W związku z ustaleniem faktu ukończenia szkolenia odpadł zatem przedmiot postępowania. Jeśli bowiem nie występowały okoliczności uzasadniające uznanie kosztów szkolenia za świadczenie pobrane nienależnie, to nie było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie jego zwrotu. Zachodziła więc bezprzedmiotowość postępowania, bowiem organ nie miał podstaw do władczej – negatywnej bądź pozytywnej ingerencji w sferę prawną strony. Słusznie zatem postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe. Decyzja w tym przedmiocie nie narusza prawa ani w sposób "zwykły" ani w sposób "kwalifikowany" uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie zaś zarzutu skargi dotyczącego "dochodzonych roszczeń finansowych" to organy administracji obydwu instancji nie rozstrzygały w przedmiocie żądanego przez stronę odszkodowania za brak możliwości podjęcia zatrudnienia wskutek tego, że skarżący otrzymał pełne sfinansowanie dopiero po kilku miesiącach od złożenia wniosku, podczas gdy jego niezwłoczne otrzymanie umożliwiłoby podjęcie pracy i zarobkowanie. To zagadnienie nie podlegało rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ponoszenia kosztów szkolenia, nie podlega więc ocenie sądu administracyjnego w sprawie niniejszej. Żądanie przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem organów administracji publicznej ma charakter cywilnoprawny (art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego) i podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, przed którym strona powinna udowodnić wysokość poniesionej szkody. Właściwość sądu administracyjnego jest w tym wypadku wyłączona, podobnie jak właściwość organów administracji. W aktualnym stanie prawnym żaden przepis prawa administracyjnego nie przewiduje rozpoznania spraw w przedmiocie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.