II SA/Bk 882/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi G. K. Sp. z o.o. w B. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie dostosowania wewnętrznej instalacji hydrantowej do wymagań przepisów ochrony przeciwpożarowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje organu I i II instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B. nakazał Prezesowi Zarządu "G. K." Sp. z o. o. w B. wykonanie w określonych terminach obowiązków polegających na : 1. dostosowaniu wewnętrznej instalacji hydrantowej w centrum handlowym do wymagań obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej; 2. przeprowadzeniu przeglądu technicznego oświetlenia awaryjnego (ewakuacyjnego i bezpieczeństwa) w centrum handlowym; 3. przeprowadzeniu przeglądu technicznego systemu sygnalizacji pożarowej w centrum handlowym; 4. przeprowadzeniu przeglądu technicznego stałych urządzeń gaśniczych tryskaczowych w centrum handlowym; 5. przeprowadzeniu przeglądu technicznego urządzeń służących do usuwania dymu (klapy dymowe) w sali sprzedaży supermarketu w centrum handlowym; 6. opracowaniu instrukcji bezpieczeństwa pożarowego centrum handlowego. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono, że pomieszczenia handlowe oraz drogi komunikacji ogólnej centrum handlowego "G. K." wyposażone są w instalację hydrantową przeciwpożarową HP 52. W 2004 r. na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej remontu i modernizacji C. H. "K. H." w B., uzgodnionej, bez uwag z rzeczoznawcą d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych, przedmiotowa instalacja wodociągowa była przebudowywana i modernizowana. W związku z powyższym oraz wymaganiami przepisu § 40 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych terenów (Dz. U. z 2003 r. nr 121, poz. 118), przy przebudowie i rozbudowie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w tego typu obiektach powinny być zamontowane hydranty wewnętrzne 25 z wężem półsztywnym. Z kolei przeprowadzenie przeglądu technicznego: instalacji oświetlenia awaryjnego (ewakuacyjnego i bezpieczeństwa), systemu sygnalizacji pożarowej, stałych urządzeń gaśniczych tryskaczowych, a także urządzeń służących do usuwania dymu (klap dymowych) - pozwoli na ocenę stanu technicznego instalacji i urządzeń przeciwpożarowych, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości określi zakres prac zmierzających do doprowadzenia ich do właściwego stanu technicznego, co jest niezwykle ważne w aspekcie występujących zagrożeń oraz umożliwi prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych przez personel obiektu i jednostki straży pożarnej. Organ stwierdził także, że w czasie prowadzonych czynności kontrolno - rozpoznawczych nie przedstawiono opracowanej instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla C. H. "G. K." w B., która powinna posiadać zakres merytoryczny zgodny z § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Obowiązek opracowania i dostarczenia organowi w jednym egzemplarzu karty informacyjno – alarmowej dla C. H. "G. K." w B. organ uzasadnił brzmieniem przepisu art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 ze zm.). Od powyższej decyzji, w części dotyczącej obowiązku dostosowania wewnętrznej instalacji hydrantowej w C. H. do wymagań obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, odwołanie złożyła "G. K." Sp. z o. o. reprezentowana przez jej V-ce Prezesa. Podniosła w nim, że dostarczony do Komendy Straży Pożarnej projekt remontu i modernizacji centrum handlowego projekt budowlany posiadał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z nim zaprojektowane zostało wykonanie obwodowej instalacji przeciwpożarowej hydrantowej zakończonej 9 hydrantami DN 52 z wężami płaskoskładanymi. Po rozpatrzeniu sprawy P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży w B., wydaną dnia [...] lipca 2005 r. decyzją nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, iż znajdująca się w C. H. "G. K." w B. instalacja wewnętrzna hydrantowa nie odpowiada wymogom zawartym w przepisach cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz Polskiej Normie PN-EN 671-1. Stałe urządzenia gaśnicze. Hydranty wewnętrzne Część 1 : hydranty wewnętrzne z wężem półsztywnym. Podnoszona w odwołaniu kwestia, że przedmiotowa instalacja nie była modernizowana, a co za tym idzie nie podlega obecnie obowiązującym wymogom, nie znalazła - zdaniem organu odwoławczego - odzwierciedlenia w ustalonych faktach. Wydając przedmiotową decyzję Komendant Miejski PSP w B. brał pod uwagę, że sporządzana dokumentacja projektowa dotycząca remontu i modernizacji była uzgadniana z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w grudniu 2004r. oraz powtórnie w lutym 2004 r., a zapisy w ww. rozporządzeniu weszły w życie w lipcu 2003 r. Przeprowadzony remont polegał na całkowitej zmianie lokalizacji trzech hydrantów, podłączenia dodatkowego zasilania (zasilanie obwodowe), wymianie części rur zasilających hydranty i zainstalowanie nowych szafek hydrantowych wraz z zaworami ( 52 i osprzętem. W skardze na powyższą decyzję "G. K." Sp. z o.o. zarzuciła jej sprzeczność ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez nieuwzględnienie faktu, że prace przy instalacji hydrantowej nie stanowiły przebudowy i rozbudowy oraz, że uzgodniony przez Straż Pożarną projekt instalacji hydrantowej, na podstawie którego były wykonywane prace, przewidywał hydranty ( 52. Zdaniem skarżącej Spółki instalacja hydrantowa w lokalu "G. K." jest zgodna z prawem, bowiem obowiązujące przepisy dopuszczają istnienie w przedmiotowych obiektach instalacji H 52, z tego względu, że: a) instalacje z wężem półsztywnym montuje się "przy przebudowie i rozbudowie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej", a zakresu czynności jakie zostały wykonany na istniejącej instalacji - wbrew stanowisku organów Państwowej Straży Pożarnej nie można określić jako "przebudowa i rozbudowa"; b) roboty przy instalacji hydrantowej były wykonywane w chwili, gdy inwestor posiadał zatwierdzoną dokumentację przewidującą hydranty H 52. Gdy została opracowana nowa dokumentacja, w zakresie rozbudowy instalacji, zostały zainstalowane hydranty z wężem półsztywnym. Mając powyższe na uwadze Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sprawując kontrolę nad działalnością administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa - art.1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art.134 §1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Otóż w myśl przepisu art.3 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w okresie, kiedy została wydana decyzja organu I instancji – obowiązek zabezpieczania środowiska, budynku, obiektu lub terenu przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem spoczywa na osobie fizycznej, osobie prawnej, organizacji lub instytucji, które z nich korzystają. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponosili wówczas: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, które z nich korzystają – art. 3 ust 2 tej ustawy. Uszczegółowienie obowiązków związanych z ochroną przeciwpożarową zawiera przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepis art. 4 cyt. ustawy. Adresatami wymienionych w nim obowiązków są: właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków, obiektów lub terenów. Podobnie jest także w przypadku obowiązków określonych w przepisie art.5 cyt. ustawy oraz w przepisach § 4-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych terenów (Dz. U. z 2003 r. nr 121, poz. 118). Choć ustawodawca wśród wymienionej grupy podmiotów nie wskazał wyraźnej kolejności – uczynił to dopiero z dniem 23 sierpnia 2005 r., na mocy przepisu art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 100, poz. 835) – to wykładnia celowościowa tych przepisów pozwala przyjąć, iż wymienione w nich obowiązki powinny być realizowane przede wszystkim przez podmiot faktycznie zarządzający lub władający budynkiem, obiektem lub terenem (zarządca, użytkownik), a dopiero w dalszej kolejności przez właściciela. W tym też kierunku poszedł ustawodawca wprowadzając wspomniane zmiany. Od dnia 23 sierpnia 2005 r. przepis art. 4 ust. 1a cyt. ustawy, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Konkretyzując wynikający z przepisów prawa o ochronie przeciwpożarowej obowiązek należało zatem ustalić podmiot władający budynkiem, obiektem lub terenem i wobec tego podmiotu wydać stosowną decyzję administracyjną. Stroną postępowania, i co za tym idzie adresatem skonkretyzowanych w decyzji administracyjnej obowiązków powinien być podmiot, na którego te obowiązki zostały nałożone przez przepis prawa materialnego. Z ustaleń dokonanych w niniejszej spawie przez organy obu instancji wynika, że właścicielem obiektów przy ul. G. W. A. [...] jest "B." S.A., który na podstawie umów najmu z dnia 26 kwietnia 1995 r. i z dnia 24 stycznia 2004 r. wynajął powierzchnie handlowe i magazynowe firmie "N." Sp. z o.o., ta zaś na podstawie dwóch porozumień (cesji) z dnia 1 czerwca 2004 r. przeniosła prawa i obowiązki wynikające z powyższych umów najmu na "G. K." Sp. z o.o. Z powyższego wynika zatem, że to osoba prawna - "G. K." Sp. z o. o. , jako główny użytkownik obiektu, stała się odpowiedzialna za dostosowanie tego obiektu do wymogów określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Skoro więc adresatem wynikających z tych przepisów obowiązków jest Spółka, to w konsekwencji ona jest też stroną postępowania administracyjnego i wobec niej powinna zostać wydana decyzja konkretyzująca powyższe obowiązki. Wobec tego wskazanie w decyzji organu I instancji na Prezesa Zarządu "G. K." Sp. z o. o. , jako podmiot, na który zostały nałożone określone w tej decyzji obowiązki, jest w ocenie Sądu skierowaniem decyzji wobec osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie przepisu art.156 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie Prezes Zarządu Spółki z o.o. "G. K.", lecz Spółka, jako osoba prawna, powinna być adresatem nałożonych tą decyzją obowiązków. Prezes Zarządu jest jedynie członkiem organu tej Spółki, uprawnionym do prowadzenia jej spraw i reprezentowania jej na zewnątrz – art. 204 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Uprawnienie do prowadzenia spraw i reprezentowania spółki z o. o. na zewnątrz nie może oznaczać przejmowania obowiązków materialnoprawnych dotyczących spółki. Spółka ta wprawdzie działa w postępowaniu administracyjnym przez swój organ, jakim jest zarząd (art. 30 § 3 K.p.a.), nie oznacza to jednak, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego obowiązki obciążają członków tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 494/92, opubl. ONSA 1993/4/102). Zwrócić należy także uwagę, iż według wyciągu z rejestru przedsiębiorców w "G. K." Sp. z o.o. powołano dwóch członków zarządu, jednemu z nich przypisując funkcję Prezesa. Z powyższego rejestru wynika także, że każdy z członków zarządu jednoosobowo uprawniony jest do reprezentacji tej Spółki. Można się zatem zastanowić, co stanie się z obowiązkiem nałożonym zaskarżoną decyzją na Prezesa, gdy ten zostanie odwołany lub z innych przyczyn przestanie pełnić swoją funkcję. W takiej sytuacji nałożenie obowiązku na przedstawiciela, zamiast na stronę postępowania administracyjnego, może więc prowadzić do niewykonalności tego obowiązku. Dlatego również i z tego względu adresatem zawartego w decyzji obowiązku musi być strona postępowania administracyjnego, a nie jej przedstawiciel, co wprost wynika z przepisu art. 107 §1 K.p.a. W ocenie Sądu bezzasadne są natomiast zarzuty samej skargi. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów (dokumentacji projektowej, oględzin) organy wykazały, że w użytkowanym przez Spółkę "G. K." obiekcie przeprowadzono remont i modernizację, polegającą na zmianie lokalizacji trzech hydrantów, podłączeniu dodatkowego zasilania, wymianie części rur zasilających hydranty i zainstalowaniu nowych szafek hydrantowych wraz z zaworami ( 52 i osprzętem. Stosownie do przepisu § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych terenów (Dz. U. z 2003 r. nr 121, poz. 118), hydranty wewnętrzne powinny spełniać wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń, będących odpowiednikami norm europejskich (EN). Wymóg ten dotyczy również obiektów wzniesionych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. przed 26 lipca 2003 r.), jeżeli w okresie obowiązywania rozporządzenia doszło do przebudowy i rozbudowy instalacji wodociągowej przeciwpożarowej - § 40 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Taki też stan faktyczny został w tej sprawie ustalony. Zgodzić się ponadto należy z organem II instancji, że z kolei wymagania wymienione w § 15 cyt. rozporządzenia dotyczą wszystkich obiektów, zarówno istniejących w dniu wejścia w życie tych wymagań, czyli przekazanych do użytku przed 25 lipca 2003 r., jak i nowoprojektowanych. Organ wyjaśnił także, że organy Państwowej Straży Pożarnej nie dokonują uzgodnień dokumentacji projektowych pod względem ochrony przeciwpożarowej i również w tym konkretnym przypadku nie dokonywano takiego uzgodnienia. Uzgodnienia dokonane zostały z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń – pierwsze w grudniu 2003 r. oraz powtórnie w lutym 2004 r. W pierwszym przypadku uzgodniono instalację z "hydrantami 52, jednak już w drugim przypadku z "hydrantami 25". W czasie dokonywania uzgodnień obowiązywały już przepisy nakładające wymóg wyposażenia obiektu w "hydranty 25". Mimo nietrafności podniesionych w skardze zarzutów, dostrzeżona przez Sąd istotna wada prawna decyzji nie pozwalała na oddalenie skargi w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art.156 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności decyzji, których nieważność została stwierdzona, Sąd orzekł na podstawie art. 152 wymienionej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponowienie sprawę organy administracyjne zastosują się do wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej.