II SA/Bk 885/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 marca 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśniczego Nadleśnictwa K. w P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wymianę pokrycia dachowego - oddala skargę.- II SA/Bk 885/07 UZASADNIENIE Nadleśnictwo K. z siedzibą w P. wniosło o zmianę ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2005 r. nr [...], którą nakazano wnioskodawcy wymianę w terminie do 30 czerwca 2006 r. pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo -cementowych na inne pokrycie nie zawierające azbestu, na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr geod. [...] w miejscowości S. gm. S. We wniosku podano jako podstawę żądania przepis art. 154 Kpa wskazując, iż wykonanie nałożonego obowiązku jest niemożliwe ze względów finansowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2005 r. nakazującej wymianę pokrycia dachowego. Organ podał, iż decyzja objęta wnioskiem spowodowała nabycie prawa przez stronę. Jej modyfikacja na podstawie art. 154 Kpa nie jest możliwa, gdyż przepis ten dotyczy decyzji nie powodujących nabycia praw. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 610/06, wydanym w wyniku skargi wniesionej na decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. przez Nadleśnictwo K. z siedzibą w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu skład orzekający wyraził stanowisko, iż organ administracyjny jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie i powinien ją dokładnie wyjaśnić, albowiem wyznacza ona przedmiot postępowania. Organ nie jest natomiast związany podaną przez stronę podstawą prawną, albowiem to treść żądania wyznacza normę prawa materialnego mającą zastosowanie w konkretnej sprawie. W ocenie sądu ustalenie przez organ, iż w wyniku rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2005 r. skarżący nabył prawo powinno prowadzić do wyjaśnienia, czy w sprawie zachodzą przesłanki zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Ograniczenie się przez organy administracyjne jedynie do ustalenia przesłanek z przepisu wskazanego przez stronę tj. z przepisu art. 154 kpa stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2005 r. nakazującej wymianę pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] we wsi S. gm. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ I instancji nie był uprawniony do samodzielnej zmiany podstawy prawnej żądania wskazanej przez wnioskodawcę z art. 154 Kpa na art. 155 Kpa. Zmiana powyższa mogła nastąpić dopiero po uzyskaniu zgody wnioskodawcy w tym przedmiocie. W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek powyższej decyzji Nadleśnictwo K. w piśmie z dnia 27 września 2007 r. wyraziło zgodę na rozpatrzenie wniosku o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 155 Kpa. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 155 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił Nadleśnictwu K. w P. zmiany decyzji z dnia [...] października 2005 r. nakazującej wymianę pokrycia dachowego. W ocenie organu decyzja ta odmieniła sytuację prawną Nadleśnictwa K., dlatego do jej modyfikacji powinien mieć zastosowanie przepis art. 155 Kpa. Wskazano, iż brak środków finansowych nie jest argumentem stanowiącym o słusznym interesie strony, który miałby przemawiać za przedłużeniem terminu na wykonanie obowiązku i nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Nadto zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 02 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649) w przypadku ustalenia - według odpowiedniej skali - iż liczba punktów składających się na ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów azbestowych przekracza 65 – właściciel jest zobowiązany do niezwłocznego przeprowadzenia robót mających na celu ich wymianę lub naprawę. Oceniono, iż w rozpoznawanej sprawie punktacja ta wynosi 95. Fakt niepodania przez ustawodawcę dokładnego terminu wykonania robót i jednoczesne zaliczenie wyrobu w takim przypadku do tzw. pierwszego stopnia pilności oznacza, iż powinny nastąpić natychmiast. Określenie tego terminu nie leży zatem w gestii organu i nie jest on uprawniony do jego modyfikacji według swego uznania. Również, zdaniem organu, nieodpowiedni stan pokrycia dachu nie powstał niespodziewanie. Do oceny bezpieczeństwa użytkowania wyrobów azbestowych właściciel obiektu był zobowiązany od 1998 r. Miał zatem czas na przygotowanie się do wymiany dachu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Nadleśnictwo K. zarzucając naruszenie art. 7 i 9 Kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy. Wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, iż organ nie uwzględnił podnoszonego w toku postępowania faktu, iż nieruchomość, której postępowanie dotyczy jest obecnie w trakcie procedury sprzedaży, a odwołujący się dokonał wyceny obiektu i uwzględniono w niej fakt pokrycia eternitem. Wymiana pokrycia dachowego na nowe spowoduje zaniżenie ustalonej ceny nieruchomości i w konsekwencji wstrzymanie procedury sprzedaży lub rozpoczęcie jej od nowa. W ocenie odwołującego się fakt sprzedaży powinien być podstawą zmiany stanowiska organu, albowiem rygory prawa budowlanego w zakresie wymiany pokryć dachowych są inne dla właścicieli instytucjonalnych i właścicieli prywatnych. Nadto wydatki na budynek objęty procedurą sprzedaży nastąpiłyby wbrew zasadzie racjonalnej gospodarki państwowymi środkami finansowymi, do której odwołujący się jest zobowiązany. Zarzucił również, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika, by organ rozważył słuszny interes strony i inne przesłanki wynikające z art. 155 Kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa możliwa jest tylko wówczas, gdy w oparciu o decyzję strona nabyła prawo oraz po uzyskaniu zgody pozostałych stron postępowania, jak również gdy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes obywateli. W ocenie organu decyzja z dnia [...] października 2005 r. zobowiązująca zarządcę budynku do wykonania określonych robót jest decyzją przyznającą stronie określone uprawnienia, albowiem na jej mocy nabywa ona prawo wykonania obowiązków ustalonych decyzją. Nie jest jednak możliwa zmiana tej decyzji na podstawie art. 155 Kpa, albowiem sprzeciwiają się temu przepisy szczególne tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 02 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649 ze zm.). Ocena występujących w sprawie wyrobów azbestowych na 95 punktów w trzystopniowej skali pilności ich wymiany lub naprawy wskazuje, iż wykonanie obowiązku powinno nastąpić bezzwłocznie. Ustalenie, iż właściciel obiektu miał obowiązek dokonania natychmiastowej wymiany pokrycia dachowego budynku stodoły wyłączało, zdaniem organu, konieczność badania pozostałych przesłanek z art. 155 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyło do sądu administracyjnego Nadleśnictwo K. zarzucając naruszenie art. 7 i 9 Kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła argumenty, na które wskazywała już wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej tzn. nierozważenie przez organ faktu, iż nieruchomość, na której znajduje się budynek stodoły jest przeznaczona do sprzedaży z ustaloną ceną, a konieczność wykonania obowiązków w zakresie wymiany pokrycia dachowego spowoduje znaczne zaniżenie jej wyceny. Nadto przeprowadzenie w obecnej sytuacji nakazanych robót i poniesienie związanych z tym wydatków finansowych jest sprzeczne z zasadą racjonalnego gospodarowania. Podniesiono, iż w decyzji organ nie rozważył słusznego interesu strony i interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawierała zarzutów uzasadniających jej uwzględnienie, jak również sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które prowadziłyby do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż niniejszy wyrok nie jest pierwszym w sprawie, albowiem wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 610/06 tutejszy sąd uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji (z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2006 r.) odmawiających skarżącemu przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku wymiany pokrycia dachowego. Sąd wskazał, iż organ administracyjny będąc związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie nie jest związany podaną w nim podstawą prawną, albowiem wyznacza ją nie strona, a treść żądania. Zatem rozpoznając wniosek skarżącego organ powinien zbadać rzeczywistą wolę strony i na tej podstawie ustalić, w oparciu o jaką podstawę prawną należy orzec. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi. Oznacza to, że przedstawione powyżej stanowisko sądu zawarte w wyroku z dnia 13 marca 2007 r. zobowiązany był uwzględnić nie tylko organ administracyjny rozpoznający sprawę ponownie, ale ma obowiązek uwzględnić również sąd, do którego wpłynęła skarga na kolejną decyzję wydaną w sprawie. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko i wyłącznie gdy nastąpi zmiana jednego z elementów stosunku prawnego objętego poprzednim rozstrzygnięciem - zmianie ulegnie stan prawny lub w sposób istotny stan faktyczny sprawy (np. przestanie istnieć obiekt, którego rozstrzygnięcie dotyczy). Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca, zatem ocena prawna i wskazania wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2007 r. były wiążące zarówno dla organu, jak i dla składu obecnie orzekającego. Podnieść trzeba, iż zarówno Powiatowy, jak i P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnili w swoich orzeczeniach wytyczne z poprzedniego wyroku i prawidłowo przeprowadzili postępowanie administracyjne nie dopuszczając się naruszeń prawa, a ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną wyczerpująco przedstawili i uargumentowali w uzasadnieniach rozstrzygnięć. W szczególności organy rozważyły konieczność zastosowania właściwej podstawy prawnej w odniesieniu do treści zgłoszonego żądania ustalenia innego terminu wymiany pokrycia dachowego. Prawidłowo przeprowadzono wywód prawny, iż ostateczna decyzja z dnia [...] października 2005 r. nakazująca wykonanie w/w obowiązku jest rozstrzygnięciem, na podstawie którego strona nabywa prawo, zatem kwestie dopuszczalności jej zmiany można rozważać tylko i wyłącznie w oparciu o art. 155 Kpa, a nie jak pierwotnie wskazał skarżący – art. 154 Kpa. Pierwszy z powołanych przepisów przewiduje bowiem możliwość zmiany decyzji ostatecznej, ale tylko takiej, na podstawie której strona nabyła prawo. Przepis art. 154 Kpa dotyczy natomiast wyłącznie rozstrzygnięć, na podstawie których nie następuje nabycie prawa przez żadną ze stron. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, na co słusznie zwróciły uwagę organy, przesłanka "nabycia prawa" powinna być rozumiana szeroko. Przyjmuje się, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jak rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (vide wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt IV SA 3205/01, M.Prawn.2003/14/627, B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 700). Organ I instancji, akceptując powyższe stanowisko i będąc uprawniony do oceny treści wniosku w oparciu o właściwą podstawę prawną, poinformował również stronę o zamiarze rozpoznania sprawy w oparciu o przepis art. 155 Kpa i uzyskał jej pozytywne stanowisko w tym przedmiocie (k. 53, 55 akt adm. I inst.). W ten sposób dochował, wbrew zarzutom skargi, obowiązku strzeżenia praworządności oraz należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 7 i 9 Kpa). Zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa wymaga, oprócz spełnienia przesłanki "nabycia prawa", spełnienia również innych przesłanek, w tym: uzyskania zgody pozostałych stron postępowania (w niniejszej sprawie inne strony poza skarżącym nie występowały), zaś za zmianą powinien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana nie może być również zakazana przepisami szczególnymi. Niespełnienie któregokolwiek z przewidzianych przepisem art. 155 Kpa wymogów skutecznie uniemożliwia zmianę ostatecznej decyzji w oparciu o tę normę. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko organów, iż rozporządzenie z dnia 02 kwietnia 2004 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrób zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649) zawiera takie szczególne przepisy stanowiące o niedopuszczalności zmiany decyzji z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 155 Kpa. Zgodnie z § 4 rozporządzenia i załącznikiem nr 1 do niego, wyroby zawierające azbest ocenia się według trzech tzw. stopni pilności ich wymiany lub naprawy. W przypadku zakwalifikowania wyrobu do stopnia I, a więc gdy ocena przekracza 65 punktów, wymiana lub naprawa wyrobu jest wymagana bezzwłocznie. Ze sporządzonej przez stronę skarżącą oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest, datowanej na dzień 14 września 2005 r., wynika, iż stan azbestowego pokrycia dachowego budynku stodoły oceniono na 95 punktów. Niewątpliwie zatem obowiązek jego wymiany powinien być zrealizowany bezzwłocznie, co stoi w sprzeczności z możliwością jego przesunięcia na późniejszy termin. Zaistniała zatem okoliczność, o jakiej mowa w art. 155 Kpa, albowiem przepis szczególny wyłącza zmianę decyzji. W związku z tym bezprzedmiotowe było dokonywanie oceny, czy zachodzą pozostałe przesłanki z w/w przepisu tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organy tej oceny zaniechały i nie można im z tego tytułu czynić zarzutu. Wskazać trzeba, iż identyczne stanowisko zostało zaprezentowane również przez inny skład orzekający tutejszego sądu w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 878/07, nie publ. W ocenie składu orzekającego nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi, w którym podniesiono naruszenie przepisów art. 7 i 9 Kpa poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji okoliczności wszczęcia procedury sprzedaży nieruchomości na której znajduje się obiekt stodoły, a w związku z tym braku racjonalnych i ekonomicznych przesłanek dokonywania w takiej sytuacji jego wymiany, jak również braku środków finansowych na zrealizowanie obowiązku. Niewątpliwie podane okoliczności służą interesowi strony, jednak ich uwzględnieniu w sprawie niniejszej sprzeciwiają się przepisy szczególne, o czym była wyżej mowa. Interes strony, nawet jeśli jest uzasadniony, nie może mieć jednak pierwszeństwa przed obowiązującymi przepisami, które ten interes wyłączają. Dlatego procedura sprzedaży działki wraz z obiektem zawierającym azbest, jak i brak środków finansowych po stronie zobowiązanego, nie stanowiły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i nie mogły mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji jako zgodnej z prawem. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.