II SA/Bk 888/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2022 roku numer [...] Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z [...] sierpnia 2022r. skarżąca E. C. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką D. K. Decyzją z [...] września 2022r. Prezydent Miasta S. po rozpatrzeniu wniosku orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że E. C. jest córką niepełnosprawnej w stopniu znacznym D. K., która jest wdową, a tym samym wnioskodawczyni należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia. Następnie organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku niepodejmowania pracy lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podał, że celem weryfikacji przesłanki, pracownik socjalny przeprowadził w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej (będącym także miejscem zamieszkania wnioskodawczyni) wywiad środowiskowy. Z ustaleń wywiadu wynika – jak podał organ - że wnioskodawczyni jest osobą nieaktywną zawodowo, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., ostatnio pracującą przed dwoma laty za granicą. Niepełnosprawna jest osobą logiczną, niecierpiącą na zaburzenia umysłowe, poruszającą się po mieszkaniu bez pomocy kul czy innego sprzętu, samodzielnie korzystającą z łazienki, spożywającą posiłki i przyjmującą leki. Pomoc E. C. polega na selekcjonowaniu leków, przygotowywaniu posiłków, utrzymaniu czystości mieszkania, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych i pomocy przy zabiegach higienicznych. W ocenie pracownika socjalnego 80 – letnia D. K. wymaga opieki osoby drugiej ze względu na schorzenia przewlekłe oraz przebyty w 2022r. udar o lekkim natężeniu ale z uwagi na zakres sprawowanej opieki oraz dużą własną samodzielność, nie wymaga ona opieki całodobowej i możliwe jest podjęcie przez wnioskodawczynię pracy w niepełnym wymiarze godzin. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. W tym przypadku biorąc pod uwagę ustalenia organu, nie zaistniała przesłanka do przyznania świadczenia opisana w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ stwierdził także brak spełnienia innego warunku przyznania świadczenia opisanego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. fakt, że niepełnosprawność D. K. została stwierdzona w jej dorosłym życiu, w tym przypadku – jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] sierpnia 2022r. – istnieje od 41–go roku życia. Odwołanie E. C. nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po jego rozpoznaniu decyzją z [...] listopada 2022r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium wyeliminowało przeszkodę w przyznaniu świadczenia opisaną art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. o sygn. K 38/13 i wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwencje prawne tego wyroku w postaci przyjęcia, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podzieliło natomiast ocenę organu I instancji braku spełnienia przesłanki zasadniczej przyznania prawa do świadczenia opisanej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podało, że analizując akta sprawy, w tym treść odwołania oraz treść ustaleń wywiadu środowiskowego, stwierdziło, że zakres wykonywanych przez wnioskodawczynię czynności oraz czas sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nie wyklucza podjęcia przez nią pracy, w tym w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z uwagi na samodzielność niepełnosprawnej, a w związku z tym wykonywanie podstawowych oraz niezbędnych czynności we własnym zakresie, nie można stwierdzić, iż sprawowana opieka przez wnioskodawczynię uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a tym samym wymaga rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia. W skardze na powyższą decyzję ostateczną E. C. podniosła następujące zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji odmownej poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; 2) naruszenia art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 3) naruszenia art. 6 K.p.a.; 4) naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 5) wadliwą ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, że zakres czynności opiekuńczych świadczonych na rzecz niepełnosprawnej matki umożliwia podjęcie pracy w niepełnym wymiarze czasu. W uzasadnieniu skargi opisała schorzenia matki. Podniosła, że po udarze niedokrwiennym mózgu, jakiego matka doznała, matka porusza się w asyście skarżącej. Wymaga stałej opieki i wsparcia zarówno w codziennych czynnościach higienicznych jak i dawkowania leków oraz żywieniu. Znajduje się pod kontrolą dermatologa z uwagi na przewlekłą chorobę skórną o podłożu autoimmunologicznym, której objawem są duże i napięte pęcherze zawierające treść surowiczą lub krwistą. Choroba ta wymaga wzmożonej pielęgnacji i oczyszczania miejsc chorobowych. Dodała, że matka miewa zaniki pamięci, równowagi, wahania nastroju. Skarżąca zakwestionowała ustalenia wywiadu środowiskowego jako nie oddające w sposób wiarygodny rzeczywistego stanu zdrowia matki i potrzeby sprawowania nad nią wzmożonej opieki. Szczegółowo opisała, jak wygląda dzień i zakres opieki nad matką. Do skargi dołączyła karty leczenia szpitalnego matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu podzielenia zarzutu skargi dotyczącego niestwierdzenia przez organy obu instancji związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej. Zdaniem sądu wykluczenie opisanego wyżej związku przyczynowo – skutkowego uzasadniającego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło bez dogłębnej analizy stanu faktycznego. Istnieje bowiem rozbieżność między opisem zakresu pomocy skarżącej udzielanej matce zawartym w wywiadzie środowiskowym a opisem zakresu opieki zawartym w treści skargi i potwierdzonym dołączoną do skargi dokumentacją lekarską niepełnosprawnej z okresu sprzed daty wydania zaskarżonej decyzji, co – zdaniem sądu – czyni koniecznym powtórne przeanalizowanie faktów i dokonanie ponownej oceny stanu faktycznego poprzez pryzmat możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej z uwagi na świadczoną opiekę nad matką. Przesłanki przedmiotowe i podmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, który zawiera legalną definicję pojęcia "znacznego stopienia niepełnosprawności", pod tym pojęciem rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1172), wskazuje, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W świetle zatem zacytowanych przepisów, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W konsekwencji jest to świadczenie przyznawane za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą bliską, niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało interpretację pojęć "stała opieka" i "długotrwała opieka". Stwierdzono, że określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Jednocześnie stwierdzono także, że wobec braku w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych definicji legalnej "opieki" czy "sprawowania opieki", nie chodzi o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych bez przerwy, tj. przez 24 godziny na dobę ale pozostawanie do dyspozycji podopiecznego poprzez udzielanie pomocy oraz wykazywanie ciągłej gotowości jej niesienia (por. np. wyrok w sprawie I OSK 1939/21 oraz cytowane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego - jak stwierdzono - pozwalają wskazać, że w przepisie chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wnioskodawczyni (skarżąca) jest córką niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki, z którą razem mieszka a w konsekwencji pozostaje w ciągłej dyspozycji niepełnosprawnej. Według ustaleń pracownika socjalnego (opisanych w wywiadzie środowiskowym) 80 – letnia D. K. z racji wieku leczy się z powodu schorzeń przewlekłych: nadciśnienia tętniczego, migotania przedsionków serca a także zmian ropnych na stopach, wymagających smarowania maściami i przebijania pęcherzy. Jest osobą stale zażywającą leki (trzy razy dziennie), dozowane przez wnioskodawczynię. Jest logiczna w kontakcie. W miesiącu sierpniu 2022r. przeszła udar mózgu o lekkim natężeniu, nie odczuwa na chwilę obecną drętwień czy niedowładów. Porusza się wyłącznie po mieszkaniu ale bez pomocy kul czy innych sprzętów ortopedycznych, samodzielnie korzysta z WC, toaletę wykonuje sama jedynie przy umywalce, samodzielnie się ubiera i zjada posiłki. Według ustaleń wywiadu środowiskowego skarżąca, będąca jedynym dzieckiem niepełnosprawnej, dokonuje zakupów, przygotowuje posiłki, dozuje leki dla matki, pielęgnuje jej stopy, przygotowuje ubrania, załatwia sprawy urzędowe, utrzymuje mieszkanie w czystości. Podkreślić należy, że – jak wynika z wywiadu środowiskowego – w czasie jego przeprowadzania we wspólnym mieszkaniu niepełnosprawnej i jej córki, skarżąca nie była obecna gdyż robiła zakupy oraz załatwiała sprawy urzędowe. Już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji wskazała, że mama przeszła niedawno udar niedokrwienny i ma zaburzenia psychiczne, co potwierdził psychiatra, i w z tego tytułu wymaga całodobowej opieki. Miewa okresy gorszego samopoczucia, wymagającego intensywniejszych czynności opiekuńczych, w tym karmienia. Lepiej się czuje jedynie przez dwa czy trzy dni w tygodniu, w większości czas spędza w łóżku, niejednokrotnie "zmoczyła się" w łóżku. Podkreśliła, ze nie może zostawiać mamy samej na dłuższy czas z uwagi na obawę wystąpienia u matki ponownego udaru. Do odwołania dołączone zostało zaświadczenie lekarskie Poradni Zdrowia Psychicznego dla Dorosłych w S. z [...] lipca 2022r. stwierdzające, że niepełnosprawna leczy się w tej poradni z powodu obniżonego nastroju, zaburzeń snu oraz problemów z pamięcią oraz że wymaga opieki osoby drugiej. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji ani do okoliczności akcentowanych w odwołaniu ani do treści zaświadczenia lekarskiego Poradni Zdrowia Psychicznego. W opisie zakresu koniecznej opieki nad niepełnosprawną nawiązał jedynie do ustaleń wywiadu środowiskowego. Nadmienił wprawdzie , że przeanalizował akta sprawy, w tym i treść odwołania, ale nie rozwinął argumentacji ocennej faktów stwierdzonych w odwołaniu i zaświadczeniu lekarskim do niego dołączonym. Zbagatelizował okoliczność, że wnioskodawczyni nie była obecna podczas wywiadu środowiskowego i nie mogła osobiście pracownikowi socjalnemu zwrócić uwagi na leczenie psychiatryczne matki. We wnioskach końcowych wywiadu pracownik socjalny wprost napisał, że niepełnosprawna "nie cierpi na żadne zaburzenia umysłowe", co pozostaje w sprzeczności z treścią zaświadczenia Poradni Zdrowia Psychicznego dołączonego do odwołania. Przedstawiony w skardze obraz rzeczywistego zakresu opieki sprawowanej nad matką przez skarżącą, jeszcze bardziej uwypukla różnice w opisie faktów stwierdzonych przez pracownika socjalnego i wysnutych przez niego wniosków końcowych a faktów akcentowanych przez córkę w odwołaniu i skardze. W treści uzasadnienia skargi skarżąca stwierdziła, że ze względu na stan zdrowia matki musiała zrezygnować z wyjazdów zarobkowych do pracy . Podała ,że matka kilka lat temu była w lepszej kondycji zdrowotnej i psychoruchowej a dziś wymaga stałej opieki. Wyraziła pogląd, że treść wywiadu środowiskowego przeczy treści dokumentacji lekarskiej. Dla zobrazowania zakresu koniecznej opieki sprawowanej nad matką przedstawiła szczegółowy harmonogram dnia tj. wykonywanie czynności higienicznych przy matce po jej przebudzeniu a następnie opatrywanie chorych miejsc na stopach poprzez smarowanie maściami oraz przebijanie pęcherzy z surowicą i krwią. Czynności pielęgnacyjne zajmują nawet 1 – 2 godziny w zależności od ilości zmian chorobowych na skórze. Dodała, że pomiędzy zabiegami konieczne są przerwy, gdyż zabiegi są bolesne. Stwierdziła, że zabiegi pielęgnacyjne powtarzane są wieczorem i konieczna jest obserwacja skóry matki, gdyż jakiekolwiek przeoczenie miejsca chorego wywołuje lawinowy wysyp pęcherzy np. na całej stopie. Wówczas nie ma mowy o chodzeniu przez matkę. Wskazała, ze matka pozostaje pod opieką psychiatry a zmiany psychiczne maja charakter demencji. Pomiędzy czynnościami pielęgnacyjnymi skarżąca wykonuje zwykle prace domowe: przygotowuje matce posiłki według wskazań lekarzy, w miarę możliwości wychodzi z matką na krótki spacer albo podejmuje próby ćwiczeń z matką zaleconych przez lekarza neurologa. Dodała, że matka nie jest w stanie ćwiczyć samodzielnie, wymaga podtrzymywania i zabezpieczenia przed upadkiem. Matka często odmawia wykonywania czynności, często jest osłabiona a czasem reaguje nerwowo, gdyż nie radzi sobie z własną ułomnością. Wskazała, że wykonuje nadto wszystkie czynności organizacyjne i stwierdziła, że nie ma możliwości aby matka została sama przez kilka godzin. Nie jest rolą sądu administracyjnego sprawowanie jurysdykcji administracyjnej i zastępowanie organów administracji publicznej w ustalaniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ocena tych faktów, gdyż sąd ma wyłącznie uprawnienia kontrolne. W niniejszej sprawie sąd dostrzega luki w ustaleniu istotnych prawotwórczo faktów związanych z zakresem wykonywanej opieki skarżącej nad matką i ocenie prawnej tych faktów. Ocena prawna powinna dotyczyć całego materiału dowodowego, gdyż tylko w całokształcie materiału dowodowego można ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (vide: art. 80 K.p.a.). W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się przy tym, że przy ocenie materiału dowodowego organ powinien się kierować wiedzą oraz zasadami doświadczenia życiowego, zaś rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Przy ocenie faktów w niniejszej sprawie organ zatem nie może abstrahować od złożoności sytuacji zdrowotnej matki skarżącej (dolegliwości neurologicznych, psychiatrycznych, kardiologicznych i dermatologicznych) oraz jej podeszłego wieku i w kontekście wszystkich okoliczności ocenić zakres sprawowanej opieki nad nią przez skarżącą. Jak trafnie natomiast wskazało Kolegium, przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych albowiem konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. K 38/13 jest ocena przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tej części przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny mocą wymienionego wyżej wyroku orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze z uwagi na konieczność dokonania ponownej oceny materiału dowodowego i powtórzenia wywiadu środowiskowego z przeprowadzeniem go w obecności niepełnosprawnej oraz opiekunki (zaktualizowania wywiadu), sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji i decyzji poprzedzającej jej wydanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).