II SA/Bk 889/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. S. S. "S." w H. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej PSS "S." w H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] Wojewoda P., po ponownym rozpoznaniu odwołania "S." P. S. S. w H. od decyzji Starosty H. z dnia [...] maja 2003r. (w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2003r.) – utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco: W dniu [...] grudnia 2002r. państwo M. i W. H. wystąpili do Starosty H. z wnioskiem o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego na działkach nr ew. gruntów [...]/[...] i [...]/[...] w H., położonych przy ulicy [...] M. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Starosta H. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę pawilonu handlowego. Na skutek odwołania "S." P.S.S. w H., decyzją z dnia [...] lutego 2003r. Wojewoda P. uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2002r. Starosty H. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem kasacji decyzji pierwszoinstancyjnej było stwierdzenie, że zaprojektowany obiekt nie jest budynkiem parterowym z poddaszem lecz budynkiem piętrowym. Nadto organ II instancji zakwestionował brak rozwiązań niektórych kwestii technicznych. Na skutek skargi inwestorów sprawa trafiła na wokandę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji Wojewody P., sprawa stała się przedmiotem ponownego postępowania przed Starostą Hajnowskim. Postanowieniem z dnia [...] marca 2003r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w terminie do [...] kwietnia 2003r. braków w projekcie budowlanym. W dniu [...] kwietnia 2003r. inwestorzy przedłożyli uzupełniony projekt budowlany. Pismem z [...] kwietnia 2003r. Starosta H. działając w trybie art. 10 § 1 kpa zawiadomił uczestników postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. "S." P.S.S. zakwestionowała brak miejsc parkingowych, a także lokalizację pawilonu bezpośrednio przy granicy działki spółdzielni, co narusza jej interesy. Decyzją z dnia [...] maja 2003r. Starosta H. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz państwa M. i W. H. pozwolenie na budowę pawilonu handlowego oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. [...]/[...],[...]/[...] i [...]/[...], położonych w H. przy ulicy [...] M. Z decyzją Starosty H. nie zgodziła się "S." P.S.S. w H., która za pośrednictwem organu I instancji złożyła w przewidzianym terminie odwołanie skierowane do Wojewody P. Zarzuciła brak rozwiązania kwestii miejsc parkingowych oraz naruszenie interesów spółdzielni poprzez zlokalizowanie spornego pawilonu bezpośrednio przy granicy z jej działką. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003r. Wojewoda P. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi inwestorów na decyzję z dnia [...] lutego 2003r. Wojewody P., uchylającą do ponownego rozpatrzenia decyzję z dnia [...] grudnia 2002r. Starosty H. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego inwestorzy złożyli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrokiem sygn. akt SA/Bk 310/03 z dnia 13 sierpnia 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2003r. Wojewody P. Postanowieniem z [...] sierpnia 2003r. Wojewoda P. podjął zawieszone uprzednio postępowanie odwoławcze, a postanowieniem z dnia [...] października 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe, a w dniu [...] listopada 2003r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zwrócił akta sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2003r. organ odwoławczy, działając w trybie art. 10 § 1 kpa poinformował uczestników postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i złożonych żądań. W tak zarysowanym stanie prawnym, decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty H. z dnia [...] maja 2003r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania na rzecz państwa M. i W. H. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. gruntów [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...], położonych w H. Działając w trybie nadzoru Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2004r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2003r. W związku z tym rozstrzygnięciem zaistniała potrzeba powtórnego rozpoznania odwołania państwa M. i W. H. od decyzji Starosty H. z dnia [...] maja 2003r. Bezzwłocznie rozpoznanie sprawy nie było jednak możliwe z uwagi na brak akt sprawy. Na skutek skargi "S." P.S.S. w H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. Wojewoda P. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii legalności decyzji GINB z dnia [...] września 2004r. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania państwo M. i W. H. złożyli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2005r. sygn. akt VII.SA/Wa 1623/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "S." PSS w H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2003r., uchylającej decyzję Starosty H. z dnia [...] maja 2003r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania na rzecz państwa M. i W. H. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach ew. gruntów [...]/[...],[...]/[...]i [...]/[...], położonych w H. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r., mimo braku akt sprawy, które po przekazaniu do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego trafiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda P. podjął zawieszone uprzednio postępowanie odwoławcze. Na skutek interwencji skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w piśmie z dnia [...] czerwca 2005r. wyraził pogląd, iż brak akt sprawy nie jest przeszkodą w rozpoznaniu sprawy. Mając więc na uwadze to stanowisko i uwzględniając orzeczenie organu centralnego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją [...] z dnia [...] lipca 2005r. Wojewoda P., kierując się wyłącznie danymi zgromadzonymi w pamięci systemu informatycznego, utrzymał w mocy decyzje Starosty H. nr [...] ([...]) z dnia [...] maja 2003r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania na rzecz państwa M. i W. H. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach ew. gruntów [...]/[...],[...]/[...] i [...]/[...], położonych w H. Niezależnie od powyższego postępowania M. i W. H. złożyli drugi wniosek z dnia [...] lutego 2004r. do Starosty H. o udzielenie pozwolenia na budowę tej samej inwestycji. Starosta H. wydał w dniu [...].02.2004r. decyzję pozytywną. Wskutek odwołania "S." PSS w H. Wojewoda P. decyzją z dnia [...].04.2004r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji I instancji była akceptacja przez organ lokalizacji przyszłej inwestycji, bez zachowania unormowanych warunkami technicznymi odległości od granicy działki sąsiedniej "S." PSS, bez uzyskania zgody właściwego ministra na odstępstwa, a nadto – w odniesieniu do działki nr [...]/[...] brak wykazania przez inwestorów prawa do terenu. Minister Infrastruktury, do którego zwrócił się Starosta H., pismem z dnia [...].05.2004r. nie wyraził zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczące usytuowania ściany planowanego pawilonu państwa H. bezpośrednio przy granicy z działkami "S." PSS w H. W tej sytuacji Starosta H. decyzja z dnia [...] maja 2004r. odmówił państwu M. i W. H. wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przyłączami kanalizacji deszczowej. Powyższa decyzja nie została zaskarżona i stała się prawomocna. W skardze na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2005r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku "S." PSS w H., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie, zarzuciła błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Starosty H. z dnia [...] maja 2004r. znak [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji objętej skarżoną decyzją Wojewody P. Nadto skarżąca podniosła, że wydając skarżoną decyzję organ pominął kwestię miejsc postojowych wymaganych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odpowiadając na zarzuty skargi Wojewoda P. podał następujące okoliczności: Decyzja Starosty H. z dnia [...] maja 2004r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zapadła w odrębnym postępowaniu, pod rządami nieobowiązujących już przepisów prawnych, a jej charakter nie wyłącza możliwości wydania odmiennego rozstrzygnięcia po zmianie stanu prawnego. Po wydaniu przez Wojewodę P. ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2003r., którą uchylono decyzję Starosty H. z dnia [...] maja 2003r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania na rzecz państwa M. i W. h. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. gruntów [...]/[...],[...]/[...] i [...]/[...], położonych w H. przy ulicy [...] M., inwestorzy złożyli odrębny wniosek o pozwolenie na budowę. W toku tamtego postępowania organ I instancji wystąpił do Ministra Infrastruktury o zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wobec nieuzyskania zgody organu naczelnego Starosta H. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania na rzecz państwa M. i W. H. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. Decyzja ta zapadła przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 109, poz. 1156). Wskazana nowelizacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wprowadziła istotne zmiany w przepisach § 12 i § 13, które ustalają zasady lokalizacji budynków w stosunku do granic nieruchomości. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty H. było bezwzględnie wiążące w stanie prawnym, w jaki zostało wydane. Tymczasem skarżona decyzja Wojewody P. zapadła w postępowaniu, które było skutkiem trybu nadzwyczajnego i wycofania z obrotu prawnego decyzji wydanej wcześniej. Wydając skarżoną decyzję Wojewoda P. stosował przepisy aktualne na dzień orzekania, w tym znowelizowane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Konieczność stosowania aktualnego stanu prawnego przez organ odwoławczy znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 30.04.1998r. sygn. akt ISA/Lu 363/97 – LEX nr 33408). Orzecznictwo NSA wskazuje nawet na możliwość złożenia przez podmiot administracyjny nowego wniosku w związku ze zmianą stanu prawnego (np. wyrok NSA z 20.01.1998r. sygn. akt IVSA 484/96 – LEX nr 43137), a rozwiązanie takie stawia na równi z prawem do wystąpienia o zmianę decyzji dotychczasowej. Tak więc fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej w określonym stanie prawnym, nie wyłącza możliwości wydania odmiennego rozstrzygnięcia po zmianie tego stanu prawnego. Stwierdzając nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zarzut braku miejsc postojowych, podniesiony w postępowaniu odwoławczym, nie mógł być motywem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Fakt oddalenia skargi na decyzję GINB przez WSA w Warszawie potwierdził tę okoliczność i związał organ odwoławczy w tej kwestii. Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż te, sprecyzowane w zarzutach skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Faktem jest, iż w sprawie tej samej inwestycji państwa M. i W. H. istnieją dwie sprzeczne decyzje: - z dnia [...].05.2004r. Starosty H., wywołana wnioskiem inwestorów z dnia [...].02.2004r., odmawiająca im pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego; - z dnia [...].07.2005r. Wojewody P., utrzymująca w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] maja 2003r., udzielającą pozwolenia na budowę, a ta wywołana została wnioskiem inwestorów z dnia [...].12.2002r. Zdaniem Sądu (wbrew zarzutowi skargi), nie można zgodzić się ze stanowiskiem konieczności unieważnienia zaskarżonej decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa z powodu wydania wcześniejszej prawomocnej decyzji Starosty H. z dnia [...].05.2004r., odmawiającej inwestorom pozwolenia na budowę. Specyfika postępowań administracyjnych zmierzających do wydania inwestorowi pozwolenia na budowę jest bowiem to, iż raz wydana decyzja odmowna nie ma przywileju decyzji jedynej i w nieskończoność obowiązującej, gdyż może nastąpić zmiana zarówno stanu prawnego, jak i faktycznego sprawy (np. zmiana projektu inwestycji, jej lokalizacji itp.). Nie mniej jednak umknęło uwadze organu II instancji, iż prowadzone są jednocześnie dwa odrębne postępowania dotyczące wydania pozwolenia na budowę tej samej inwestycji z tym, że wynikające z dwóch wniosków złożonych w różnym czasie ([...].12.2002r. i [...].02.2004r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji Wojewody P. z dnia [...].12.2003r. decyzja własną z dnia [...].07.2004r. (zaaprobowana wyrokiem z 28.08.2005r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VIISA/Wa 1623/04) ograniczył się do rozpatrzenia argumentów wskazanych w skardze o stwierdzenie nieważności przez "S." PSS w H., a mianowicie: zgodność projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie projektowanego pawilonu "piętrowego", czy też z "poddaszem użytkowym" oraz wypowiedział się w kwestii nierozstrzygnięcia w projekcie o miejscach postojowych związanych z inwestycją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe uchybienia nie dawały podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę państwu M. i W. H. Decyzja Starosty H. z dnia [...].05.2004 r., odmawiająca pozwolenia na budowę, została oparta o przepis art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), co powodowało przy braku zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwa, niemożliwość usytuowania ściany projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Powyższe decyzje rozstrzygały o różnych aspektach tej samej inwestycji. Wracając natomiast do rozstrzygnięcia przez Sąd o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...].07.2005 r., to godzi się zauważyć, że organ II instancji jest związany decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2004 r. co do istoty stwierdzonego w niej rażącego naruszenia prawa, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku prawidłowego zastosowania (na dzień wydania decyzji) aktualnych przepisów prawa. Obowiązujące od dnia 26.05.2004 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7.04.2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 109, poz. 1156) wprowadziło istotne zmiany w § 12 i § 13 ustalające zasady lokalizacji budynków w stosunku do granic z nieruchomością sąsiednią. Organ zwrócił uwagę na ten fakt w odpowiedzi na skargę, natomiast w żaden sposób nie ustosunkował się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszył treść art. 107 § 3 Kpa. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób projektowana inwestycja spełnia warunki lokalizacyjne w odniesieniu do granicy z działką sąsiednią, w świetle § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powyższe okoliczności winny być wyczerpująco uzasadnione, o ile nie okaże się to zbędne w świetle § 2 w/w rozporządzenia, który to przepis winien być w pierwszej kolejności zinterpretowany przez organ rozpoznający sprawę. Przyznać należy rację skarżącej S., iż kwestia miejsc postojowych dla planowanej inwestycji nie została do końca wyjaśniona w świetle decyzji z dnia [...].08.2004 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który stwierdził (w uzasadnieniu decyzji), iż nierozstrzygnięcie o miejscach postojowych nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, lecz zawarł wskazania co do ewentualnego zobowiązania inwestora do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie. Organ odwoławczy nie zawarł żadnego stanowiska w powyższej kwestii. Dlatego też zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.