II SA/Bk 9/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz J. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] uchylił w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...], [...], piętnastu miejsc postojowych samochodów osobowych, zjazdu publicznego oraz infrastruktury na terenie działek nr [...], [...] oraz [...], położonych w B. na rzecz D. J. M. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2015 r. D. J. M. (dalej: "Skarżący") wystąpił do Starosty B. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...], [...], piętnastu miejsc postojowych samochodów osobowych, zjazdu publicznego oraz infrastruktury na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości B. Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę omawianego budynku gospodarczego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W., M. P. i D. P. Wojewoda P. uchylając decyzję Starosty B. przytoczył treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. w dniu [...] sierpnia 2007 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. Przeznaczenie terenu, na którym planowana jest inwestycja określono jako 6MNUR. Zgodnie z zapisami planu Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. (§ 5 ust. 1 pkt. 6) przeznaczeniem podstawowym omawianego obszaru jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym. W tej sytuacji organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna zarówno z uchwalonym planem miejscowym z dnia [...] października 2002 r., jak również z uchwałami z dnia [...] sierpnia 2007 r. i z dnia [...] października 2012 r. zmieniającymi obowiązujący plan miejscowy. Wojewoda wskazał, że uchwała nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta B. w "ROZDZIALE l PRZEPISY OGÓLNE w § 2.1." wskazuje, że " Zmianą planu obejmuje się część obszaru miasta B., w skład którego wchodzą działki lub ich części nr geodezyjny: [...], [...], [...], [...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...],". W ocenie Wojewody powyższy zapis wskazuje, że zmiana planu dotyczy tylko i wyłącznie działek wyszczególnionych w w/w paragrafie, w którym z kolei brak jest działek, na których planuje się inwestycję. Podobna sytuacja jest w kolejnej zmianie tzn. uchwale nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. W § 2 ust 1 pkt 1, który wskazuje, że "zmianą planu obejmuje się część obszaru miasta B., w skład którego wchodzą działki lub ich części nr geodezyjny: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],". Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z faktem, że omawiane plany miejscowe dotyczą konkretnych działek, nie można treści zapisów dotyczących m.in. lokalizacji inwestycji odnosić do planu "podstawowego" (czyli uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] października 2002 r.). W związku z powyższym omawiana decyzja jest niezgodna z planem przestrzennego zagospodarowania i nie może pozostać w obrocie prawnym. Ponadto Wojewoda stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym lokalizacja budynków po granicy jest szczególnym przypadkiem. Starosta B. w swojej decyzji nie wskazał, jaki szczególny, wyjątkowy przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, że Inwestor po granicy z działkami sąsiednimi planuje wybudować (prawie po całej długości granicy) budynek o długości 55,84 m i wysokości 9,43m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że planując inwestycje należy zakres (wielkości budynku) dostosować do wielkości działki, a nie odwrotnie. Końcowo organ odwoławczy zalecił, aby Starosta B. jeszcze raz rozpatrzył materiał dowodowy i wydał stosowną decyzję. Kasacyjna decyzja Wojewody P. została zaskarżona do tut. Sądu przez D. J. M. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 12 uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta B. dopuszczającą lokalizację obiektów nowo projektowanych w odległości 1,5 m oraz przy granicy z działką sąsiednią wprowadził zmianę tylko w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w § 2 ust. 1 powołanej uchwały, podczas gdy zapisy te wprowadzają zmianę i dotyczą zapisów Uchwały nr [...] Rady Miasta B. dnia [...] października 2002 r. oraz dopuszczają zbliżenie do granicy działki nieruchomości projektowanych na działce Skarżącego, - § 21 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta B. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z powołanego przepisu jasno wynika, że zmiany wynikające z § 12 uchwały z 2007 r dotyczą całego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta B. ustalonego uchwałą z 2002 r., - § 12 ust. 2 pkt b uchwały z 2007 r. poprzez uznanie, że Starosta B. wydając omawianą decyzję nie wskazał, jaki szczególny przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja zawiera pełne uzasadnienie prawne jak i faktyczne w tym zakresie, oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 6, 8, 11 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez: - niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji Starosty B.; - brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na zmianę kwalifikacji prawnej decyzji, pomimo braku zmiany stanu faktycznego oraz uznaniu, iż uchwała z 2007 r. i uchwała z 2012 r. nie dotyczą i nie zmieniają zapisów uchwały z 2002 r.; - dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, - błędne uzasadnienie decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że Wojewoda P. nie podziela poglądu Starosty B., jak też że Starosta B. nie wskazał ważnych i szczególnych powodów zbliżenia zamierzenia inwestycyjnego do granicy nieruchomości, podczas gdy uzasadnienie tej kwestii było pełne i merytorycznie uzasadnione zarówno pod względem przepisów prawnych, jak i technicznych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów, niż wskazane w jej zarzutach. Jako podstawę prawną wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że przesłanki te winny zostać spełnione kumulatywnie. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592), a organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328). Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika też jednoznaczny wniosek, że skoro jedną z przesłanek zastosowania tej regulacji stanowi wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, to nie można na podstawie tego przepisu uchylić decyzji organu I instancji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Wojewody P. wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie, iż decyzja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzone naruszenie, co do którego merytorycznej poprawności Sąd na tym etapie postępowania nie może się odnieść, należy niewątpliwie zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego. Stwierdzając istnienie takiego naruszenia organ II instancji winien sam dokonać oceny merytorycznej sprawy i wydać stosowne rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, nie zaś procesowym. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w sprawie tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa, że Wojewoda P. zawiera w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji akapit w którym stwierdza, iż "Starosta B. w swojej decyzji nie wskazał, jaki szczególny, wyjątkowy przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, że Inwestor po granicy z działkami sąsiednimi planuje wybudować (prawie po całej długości granicy) budynek o długości 55,84m i wysokości 9,43m", co mogłoby wskazywać na braki w uzasadnieniu organu I instancji. Jednak zdaniem Sądu ów wytyk jest niezasadny, gdyż organ I instancji na stronie 11 uzasadnienia decyzji wyraźnie wskazuje, jakimi przesłankami kierował się pozwalając na lokalizację inwestycji przy granicy z działkami sąsiednimi. Jeżeli organ II instancji nie podziela stanowiska organu I instancji, to sam powinien się w tej kwestii wypowiedzieć i wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Podsumowując, w niniejszej sprawie Wojewoda P. w sposób wadliwy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Winien był, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania, samodzielnie, ponownie, merytorycznie rozpoznać sprawę po raz drugi i wydać stosowne rozstrzygnięcie, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazać też należy, że art. 138 § 2 zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Zalecenie zaś organu odwoławczego, aby Starosta B. jeszcze raz rozpatrzył materiał dowodowy i wydał stosowną decyzję, potwierdza jedynie błędność decyzji organu odwoławczego. W szczególności Wojewoda P. nie wskazuje, jakie ewentualnie dostrzega braki postępowania, które organ I instancji miałby uzupełnić. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §2 ust. 1 i 2, §14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).