II SA/Bk 90/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. i M. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...].09.2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących K. i M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. i M. M. wnioskiem z dnia 2 marca 2010 r. (data wpływu do organu) zwrócili się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 101/45 i 101/50 o łącznej powierzchni 0,1141 ha, położonej w obrębie G., gmina S., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej od dnia 4 listopada 2004 r. w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców (dowód: akt notarialny k. 4 akt administracyjnych). Poprzednicy prawni B. i A. K. prawo użytkowania wieczystego nabyli w dniu 14 grudnia 2001 r. od B. U. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dowód: akt notarialny k. 1 akt administracyjnych). Jednocześnie wnioskodawcy wnieśli o udzielenie w trybie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 90% bonifikaty od opłaty. Następnie pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. wnioskodawcy wnieśli o udzielenie 85% bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy i w piśmie uzupełniającym z dnia 10 sierpnia 2010 r. podali, że jeżeli ta bonifikata nie jest możliwa to wnoszą o udzielenie bonifikaty w innej dopuszczalnej przepisami prawa wysokości. W dniu 30 marca 2010 r. do akt zostało dołączone oświadczenie o osiąganym dochodzie w II półroczu 2009 r. Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, ustalił opłatę z tytułu przekształcenia i odmówił udzielenia bonifikaty. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawcom przysługuje uprawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Podano także, że operat szacunkowy do aktualizacji opłaty rocznej został wykonany w grudniu 2007 r. a wniosek o przekształcenie został złożony w dniu 2 marca 2010 r., koniecznym było zatem sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W nowym operacie wartość prawa własności nieruchomości określono na kwotę 185 835,00 zł a wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 142 851,00 zł. W związku z tym opłatę z tytułu przekształcenia ustalono w wysokości 42 984, 00 zł (185 835,00 - 142 851,00). W ocenie organu wycena nieruchomości została sporządzona zgodnie z przepisami i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Odnośnie odmowy udzielenia bonifikaty organ podał, że nie mogła być ona udzielona na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy, albowiem przeciętny miesięczny dochód w II półroczu 2009 r. na jednego członka rodziny wnioskodawców przekroczył przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, które w tym okresie wynosiło 2 794, 25 zł. Również nie mogła być udzielona bonifikata na podstawie art. 4 ust. 7, gdyż ma ona charakter uznaniowy a Starosta zgodnie z przyjęta polityką finansową udziela jedynie bonifikat obligatoryjnych. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. i M. M. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem dotyczącym odmowy udzielenia bonifikaty. W uzasadnieniu podnieśli, że nie wyjaśniono im co należy rozumieć pod pojęciem "polityki finansowej". Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji podano, że bonifikata o której mowa w art. 4 ust. 7 ustawy ma charakter uznaniowy i z uwagi na przyjętą politykę finansową nie może być udzielona. K. i M. M. powyższą decyzję zaskarżyli do sądu administracyjnego i zarzucili naruszenie: - art. 4 ust. 9 ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości , - art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa, - art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy udzielenia bonifikaty i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że skarżącym przysługuje uprawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) Sporne jest natomiast uprawnienie do bonifikaty. W pierwszej kolejności podać należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na gruncie stanu prawnego, wprowadzonego ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. W aktualnym stanie prawnym mogą być udzielone następujące bonifikaty: - fakultatywna o której mowa w art. 1 ust. 7 ustawy. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody a w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. W zarządzeniu wojewody albo w uchwale rady lub sejmiku określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych - art. 11a ustawy, - obligatoryjna o której mowa w art. 4 ust. 8. Zgodnie z tą regulacją osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, - obligatoryjna o której mowa w art. 4 ust. 9 ustawy. Zgodnie z tą regulacją osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50 % bonifikaty od opłaty (bonifikata temporalna) – uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08, za niezgodną z Konstytucją, jednakże w/w przepis traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W przedmiotowej sprawie wnioskowano pierwotnie o udzielenie bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 8, następnie na podstawie art. 4 ust. 7 a ostatecznie wniesiono o udzielenie bonifikaty w innej dopuszczalnej przepisami prawa wysokości. Organy odmówiły przyznania bonifikaty i odnośnie bonifikaty z art. 4 ust. 8 podały, że wnioskodawcy nie spełniają kryterium dochodowego a odnośnie bonifikaty z art. 4 ust. 7 podały, że zgodnie z przyjętą polityką finansową udzielane są jedynie bonifikaty obligatoryjne. W ocenie Sądu organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły jedynie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka kryterium dochodowego uprawniająca do bonifikaty z mocy art. 4 ust. 8 ustawy, albowiem miesięczny dochód w II półroczu 2009 r. na jednego członka rodziny wnioskodawców przekroczył przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej. Pomimo tego, że wnioskodawcy wnieśli o udzielenie bonifikaty w innej dopuszczalnej przepisami prawa wysokości, organy zaniechały przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia czy spełniają oni przesłanki uprawniające do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty temporalnej z art. 4 ust. 9 ustawy. Z treści tej regulacji wynika, że bonifikata ta przysługuje osobie fizycznej, która prawo użytkowania wieczystego uzyskała przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz jej następcom prawnym. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący są następcami prawnymi B. i A. K., którzy prawo użytkowania wieczystego nabyli w dniu 14 grudnia 2001 r. i byli następcami prawnymi osoby prawnej a nie fizycznej B. U. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. W sprawie brak jest ustaleń mających znaczenie prawne a mianowicie dotyczących tego od kiedy przedmiotowa nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym, czy pierwotnym użytkownikiem wieczystym była osoba fizyczna oraz czy skarżący są jej następcami prawnymi w rozumieniu art. 4 ust. 9 ustawy. Nadmienić przy tym należy, że z treści skargi wynika, iż nieruchomość była w użytkowaniu wieczystym od 6 grudnia 1989 r. Nadto, w ocenie Sądu, organy dopuściły się naruszenia art. 4 ust. 7 ustawy z powodu dowolności stanowiska o braku przesłanek do przyznania skarżącym bonifikaty uznaniowej. Z treści przepisu art. 4 ust. 7 ustawy wynika, że bonifikata od opłaty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa udzielana jest na podstawie zarządzenia wojewody. Jednocześnie z mocy art. 5 ustawy nowelizującej, w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu, w brzmieniu dotychczasowym, w przypadkach, w których istnieje konieczność podjęcia nowych zarządzeń lub uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone niniejszą ustawą, organ zawiesza postępowanie do czasu podjęcia tych zarządzeń lub uchwał. Zdaniem Sądu, regulacja ta oznacza, że w każdym wypadku organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, o ile wojewoda nie wydał zarządzenia w trybie art. 4 ust. 11a ustawy, określającego w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem o ile organ administracji może udzielić bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu, co oznacza działanie na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to nie jest możliwe wydanie ani decyzji pozytywnej dla strony, ani decyzji odmownej przed wydaniem zarządzenia wojewody jako aktu o charakterze generalnym w aktualnym stanie prawnym. Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik organu oświadczył, że Wojewoda P. nie wydał zarządzenia określającego warunki udzielenia i wysokość bonifikat, o których mowa w art. 4 ust. 7 ustawy. Zatem wydaje się, że organy administracji przeoczyły treść art. 5 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Stąd też odmowa przyznania skarżącym bonifikaty z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji – bez odniesienia się do zasad udzielania tych bonifikat, określonych w zarządzeniu wojewody, narusza zasady uznania administracyjnego, a w konsekwencji jest przedwczesna. Kolejna kwestia, która powinna być wyjaśniona dotyczy tego czy zasadnie w sprawie sporządzano operat szacunkowy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 13 ustawy jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że ostatnia aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nastąpiła w dniu 9 czerwca 2009 r. (ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym w B., sygn. akt [...]). Wniosek o przekształcenie został złożony w dniu 2 marca 2010 r. a więc przed upływem 2 lat od ostatniej aktualizacji opłaty. W ocenie organu sporządzenie operatu szacunkowego było konieczne, gdyż ostatni operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości został wykonany w grudniu 2007 r. W sprawie nie wyjaśniono, na jakiej podstawie przyjęto wartość nieruchomości dla celów ostatniej aktualizacji opłaty rocznej i dlaczego ta podstawa nie była wystarczająca dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia. Jest to o tyle istotne, że z treści ugody wynika, iż roczna opłata wynosi 1 250 zł co oznacza, że jako podstawę do jej ustalenia przyjęto wartość nieruchomości w wysokości 125 000, 00 zł (art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tymczasem w operacie szacunkowym wartość nieruchomości ustalono na kwotę 185 835,00 zł. Jako, że wysokość opłaty z tytułu przekształcenia stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego w sprawie należy bezspornie uzasadnić zasadność sporządzania nowego operatu szacunkowego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą czy skarżący spełniają ustawowe przesłanki do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty temporalnej. W przypadku stwierdzenia, że przesłanki te nie są spłonione organ prawidłowo, w oparciu o zarządzenie Wojewody Podlaskiego, oceni i uzasadni czy skarżący spełniają przesłanki do przyznania bonifikaty uznaniowej. Z art. 5 w/w ustawy nowelizującej wynika, iż o ile akt taki nie został podjęty, postępowanie administracyjne należy zawiesić. Mając powyższe na uwadze uchylono decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności uchylonych decyzji zgodnie z treścią art. 152 ustawy. O kosztach postępowania, obejmujący wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200. Z uwagi na to, że kwestia bonifikaty stanowi element decyzji o przekształceniu prawa, nie było możliwe uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji jedynie w tej części.-