II SA/Bk 900/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] września 2012r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2012r., znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2004r., znak [...]ustalającej na rzecz Pana A. C. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego we wsi A., gm. N., dz. geod. Nr [...] polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku przystani wodnej na budynek mieszkalny jednorodzinny. Kolegium stwierdziło, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zarówno wniosek złożony przez inwestora, jak też decyzja ustalająca warunki zabudowy nie spełniają warunków z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wójt Gminy N. nie dokonał bowiem analizy w sposób określony w rozporządzeniu, a jedynie przyjął w pkt 4 uzasadnienia decyzji, że inwestycja spełnia wszystkie wymagania wymienione w art. 61 ustawy. W pkt 5 decyzji wskazał, że zamiar inwestora dotyczy przekształceń w istniejącej zabudowie mieszkalno – usługowej, a zatem nie podlega wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Zdaniem SKO, nie sposób zgodzić się z tym stwierdzeniem, gdyż w celu ustalenia okoliczności, o których mowa w pkt 4 decyzji konieczne jest przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami określonymi w tym rozporządzeniu, przedmiotowa decyzja została zaś wydana z całkowitym pominięciem obowiązujących procedur w zakresie koniecznym do ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem SKO, takie działanie Wójta Gminy N. stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, jak też przepisów procesowych – art. 7 i 77 k.p.a. SKO zauważyło, że Wójt Gminy N. poddał pozytywnej ocenie inwestycję w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Uzgodnił ją pozytywnie z Wojewodą P., Zarządem Powiatu w A. i Zarządem Województwa P. Nie dokonał jednak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, którego wymóg wynika z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy. Stwierdzając nieważność decyzji SKO zauważyło też, że teren działki nr [...] położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora A." w strefie ochronnej 100-metrowej jeziora B., więc obejmuje ją zakaz wynikający z §4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 734) a wcześniej z Rozporządzenia Wojewody Suwalskiego nr 82/98 z 15 czerwca 1998r. (§5 pkt 1 rozporządzenia). Przepis ten wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Zdaniem SKO, planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącej przystani wodnej na budynek mieszkalny jednorodzinny nie spełnia ww. wyjątków, więc ustalenie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji było niemożliwe ze względu na tenże zakaz. Skoro więc badana decyzja jest niezgodna ze wskazanym przepisem odrębnym, jest dotknięta wadą nieważności, jako rażąco naruszająca art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej cyt. jako u.p.z.p.). Pan A. C. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnosząc o jej uchylenie w całości a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej z [...] lipca 2012r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów: - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na takie naruszenie; - art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji niewzięcie pod uwagę, że Wojewoda P. postanowieniem z [...] czerwca 2004r. uzgodnił pozytywnie warunki zabudowy dot. przedmiotowej inwestycji ze względu na brak realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych a także niewzięcie pod uwagę słusznego interesu strony, albowiem Skarżący od kilku lat stale zamieszkuje w przedmiotowym budynku, jest w nim zameldowany i nie posiada prawa do żadnego innego lokalu mieszkalnego; - Rozporządzenia Wojewody Suwalskiego nr 82/98 z 15 czerwca 1998r. poprzez jego niewłaściwa interpretację i uznanie, że ma on zastosowanie do niniejszej sprawy w sytuacji, gdy inwestycja polegała jedynie na dokonaniu przekształceń w istniejącej zabudowie; - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja polegająca na przekształceniu w istniejącej zabudowie nie podlegała wymogom tego rozporządzenia; - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja została wydana z jego naruszeniem w sytuacji, gdy inwestycja spełniała wszystkie wymagania wymienione w tym przepisie; - nieuwzględnienie postanowienia Zarządu Powiatu w A. z dnia [...] czerwca 2004r. (znak [...]), postanowienia Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2004r. (znak [...]) i postanowienia Zarządu Województwa P. w B. z dnia [...] czerwca 2004 (znak [...]) w sytuacji, gdy ww organy pozytywnie uzgodniły warunki zabudowy, nie dopatrując się zagrożeń dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa ani z brakiem podstawy prawnej. Skarżący wskazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła jedynie przekształceń w istniejącej zabudowie, a zatem nie podlega ona wymogom rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. Podniósł też, że Rozporządzenie Wojewody Suwalskiego z 15 czerwca 1998r. w §2 i 4 stanowi o zakazach "wznoszenia" obiektów budowlanych, nie odnosi się zatem do niniejszej sprawy, gdzie inwestycja polegała jedynie na dokonaniu przekształceń w istniejącej zabudowie, tj. w budynku przystani wodnej. Zdaniem Skarżącego organ nie wziął pod uwagę tego, że Zarząd Powiatu w A. postanowieniem z [...] czerwca 2004r. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Również Wojewoda P. postanowieniem z [...] czerwca 2004r. uzgodnił te warunki pozytywnie ze względu na brak realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych, a Zarząd Województwa P. w B. – ze względu na brak przewidywanej realizacji na tym terenie zadań samorządu województwa. Ponadto, zarówno Wojewoda P. jak i Zarząd Województwa P. pozytywnie uzgodnili warunki zabudowy, nie dopatrując się zagrożeń dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie". Skarżący podniósł, że SKO nie wzięło pod uwagę, że od kilku lat stale mieszka on w przedmiotowym domu jednorodzinnym, jest w nim zameldowany i nie posiada prawa do żadnego innego lokalu mieszkalnego. Poniósł też wysokie koszty związane z przekształceniem przystani wodnej w budynek mieszkalny i nie posiada środków na zakup innego lokum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiot sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2004r., znak [...] ustalająca na rzecz Skarżącego warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego we wsi A., gm. N., dz. geod. Nr [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku przystani wodnej na budynek mieszkalny jednorodzinny została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem spornej decyzji było ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl powołanej regulacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei z mocy art. 61 ust. 7 u.p.z.p. wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa się w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6. Rozporządzeniem wydanym na podstawie odesłania z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. jest zaś rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontekście przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości Sądu, że skoro ustalanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga decyzji, to decyzja taka powinna też spełniać wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Brak też podstaw, by przyjąć, że taka decyzja mogłaby zostać wydana z pominięciem przepisów rozporządzenia, stanowiącego uszczegółowienie wymagań z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Błędnie zatem uznał Wójt Gminy N. wydając decyzję z [...] czerwca 2004r., że skoro zamiar inwestora dotyczy przekształceń w istniejącej zabudowie mieszkalno – usługowej, to nie podlega on wymaganiom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Brak jest bowiem regulacji, która pozwalałaby na odstąpienie od stosowania tego aktu. Wobec powyższych ustaleń, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak dokonania analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z §3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. oraz w konsekwencji brak wyników tych analiz w formie załącznika do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie nie budzi też wątpliwości to, że teren działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt jest położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie", w 100-metrowej strefie ochronnej jeziora B. W myśl zaś §5 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody Suwalskiego nr 82/98 z 15 czerwca 1998r., w strefach ochronnych jezior, obok zakazów wymienionych w §2 zabrania się wznoszenia jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych oraz przystani wodnych i kąpielisk o charakterze ogólnodostępnym. Z kolei przepis §5 pkt 2 zabrania w strefach ochronnych jezior wykonywania jakichkolwiek prac ziemnych. Skarżący zarzuca, że powołany przepis Rozporządzenia nie miał zastosowania w tej sprawie, gdyż wynikający z niego zakaz dotyczy nowych obiektów budowlanych, podczas gdy ustalana w tej sprawie inwestycja polegała na przekształceniu w istniejącej zabudowie. W ocenie Sądu argumentacja ta nie jest przekonująca. Należy raz jeszcze podkreślić, że skoro ustawodawca dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przewidział konieczność ustalenia warunków zabudowy, to przy wydawaniu decyzji w tego rodzaju sprawie należało uwzględnić jej zgodność z przepisami odrębnymi. Wśród przepisów odrębnych mieszczą się zaś również te dotyczące ochrony przyrody. Celem rozporządzenia wynikającym z jego §1 jest zachowanie wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych obszarów w nim wymienionych. Jeśli obowiązujący w dacie wydawania decyzji przepis zakazywał wznoszenia w strefach ochronnych jakichkolwiek nowych obiektów, w tym również przystani wodnych, to przyjęcie, że przekształcenie budynku przystani wodnej w budynek mieszkalny jest jedynie przekształceniem w istniejącej już zabudowie stanowiłoby obejście powołanego przepisu rozporządzenia. W związku z tym Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy N. lokalizowanie inwestycji na przedmiotowej działce z racji położenia w obszarze chronionego krajobrazu było niedopuszczalne. Sąd podziela też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że naruszenie prawa tj. przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., do jakiego doszło przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2004r. miało charakter rażący i uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Nie budzi wątpliwości Sądu oczywistość tego naruszenia, zwłaszcza brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzeń organu wydającego tą decyzję, że zamiar inwestora, który dotyczy przekształceń w istniejącej zabudowie nie podlega wymaganiom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Nie jest, zdaniem Sądu, zasadny zarzut skargi nieuwzględnienia postanowienia Zarządu Powiatu w A. z dnia [...] czerwca 2004r., postanowienia Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2004r. i postanowienia Zarządu Województwa P. w B. z dnia [..] czerwca 2004. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę po raz pierwszy, w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2012r. na str. 4 wskazało, że organ uzgodnił pozytywnie inwestycję z Wojewodą P., Zarządem Powiatu w A. i Zarządem Województwa P. Należy jednak podkreślić, że nie było rolą tych organów badanie kwestii zagrożeń dla środowiska. Tą kwestię organ winien był ustalić z wojewódzkim konserwatorem przyrody, jednak uzgodnienia takiego organ zaniechał. Oczywistym jest, że pozytywne uzgodnienie inwestycji z niektórymi organami, z pominięciem innych, których uzgodnienie w danej sprawie jest jednak konieczne, nie uzasadnia wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie stwierdził też naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym też zarzucanych w skardze przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego. Skarżący zarzucił niewzięcie pod uwagę słusznego interesu strony, wskazując, że od kilku lat stale zamieszkuje w przedmiotowym budynku, jest w nim zameldowany i nie posiada prawa do żadnego innego lokalu mieszkalnego. Przepis art. 7 k.p.a. wprowadza natomiast zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli. Interesu tego nie można utożsamiać z interesem strony postępowania. Zdaniem Sądu nie leży w interesie obywateli, aby decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa – jak w tej sprawie – pozostawała w obiegu prawnym. Ponadto należy wskazać, że odnośnie zagadnienia słusznego interesu obywateli istnieje bogaty dorobek piśmienniczy i orzeczniczy. Sąd podziela w tym zakresie pogląd, że w wypadku, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego, przepis art. 7 w ogóle nie wchodzi w rachubę, a zatem bezprzedmiotowe jest wówczas rozważanie znaczenia pojęcia słusznego interesu obywateli (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opubl. w LEX 2013, komentarz do art. 7). W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).