II SA/Bk 903/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi I. S., M. S. i K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2005 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżących I. S., M. S. i K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Starosta Powiatu B. orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu S., gm. S., polegających na tym, iż: 1. w jednostce rejestrowej nr [...], zapisanej na rzecz I. S. c. J. i M. - udział 4/6, K. S. s. K. i I. - udział 1/6, M. S. s. K. i I. - udział 1/6 w miejsce dotychczasowej działki oznaczonej numerem geod. [...] o pow. 0.1077 ha, wpisać działki oznaczone numerami geod.: [...]/1 o pow. 0.0079 ha i [...]/2 o pow. 0.0998 ha; 2. z jednostki rejestrowej nr [...] wykreślić działkę oznaczoną numerem geod. [...]/1 o pow. 0.0079 ha, w tym dr - 0.0079 ha i wpisać ją do pozycji rejestrowej nr [...], zapisanej na rzecz Skarbu Państwa - Gmina S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 12 czerwca 2003 r. Państwo E. i Z. P. wystąpili do Starosty B. o zwrot części nieruchomości oznaczonej aktualnie w operacie ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. organ odmówił zwrotu przedmiotowej części nieruchomości, jednak decyzja ta została uchylona przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazał na potrzebę ustalenia stanu prawnego spornego gruntu i w zależności od tych ustaleń podjąć ewentualne czynności w celu doprowadzenia zapisów w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero po zakończeniu tego postępowania będzie możliwe rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu przedmiotowej części nieruchomości. Z tego względu Starosta B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia zapisów w operacie ewidencji gruntów do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, wykazanej obecnie na współwłasność I., K. i M. S. W toku postępowania ustalono, co następuje. Od założenia operatu ewidencji gruntów obrębu S., tj. od 1962 roku, w jednostce rejestrowej nr [...] figurowały działki oznaczone numerami geod. [...] powierzchni 0,0636 ha i nr [...] o powierzchni 0,1566 ha, zapisane na rzecz K. i I. S. Dnia 27 kwietnia 1973 r. na w/w działki o łącznej powierzchni 0,2202 ha, w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) wydano Akt Własności Ziemi nr [...] na rzecz małżonków K. S. s. A. i W., I. S. c. J. i M. Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] marca 1976 r. (Dz. U. WRN Nr 3, poz.8) w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane, działka oznaczona numerem geod. [...] została objęta podziałem terenów budowlanych O. L., dokonanym w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). W wyniku tych prac dotychczasowym właścicielom wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 0,0385 ha. Natomiast pozostała część, tj. nowopowstała działka oznaczona numerem geod. [...] o powierzchni 0,1181 ha, zgodnie z art. 5 ust.2 wyżej cytowanej ustawy, została przeznaczona w trybie art. 9 tej ustawy do nadania na własność członkom ich rodziny. Z zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia 23 stycznia 1991 r., znajdującego się w Księdze Wieczystej KW [...], wynika, iż w trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu S. w 1983 roku, działki nr [...] o powierzchni 0,0636 ha i nr [...] o powierzchni 0,0385 ha połączono w jedną i nadano jeden numer [...] o powierzchni 0,1077 ha. Stan taki został ujawniony w Księdze Wieczystej KW [...], założonej w marcu 1991 roku. Jednakże, zdaniem Starosty B., jak wynika z dokumentów dołączonych do w/w księgi wieczystej, działkę [...] wpisano na podstawie w/w zaświadczenia Urzędu Gminy w S., a nie dokumentu własności. Ponadto, po dokonaniu analizy dokumentacji technicznej powstałej w trakcie podziału nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne z 1976 roku z dokumentacją powstałą podczas odnowienia operatu ewidencyjnego stwierdzono, że w granicach działki oznaczonej obecnie numerem [...] znalazła się część działki oznaczonej wówczas nr geod. [...] stanowiącej dojazd do nowo zaprojektowanych działek, wydzielonej z działki nr [...] o powierzchni 0,2929 ha, stanowiącej przed podziałem terenów budowlanych współwłasność E. i Z. małż. P. i J. i A. małż. C. Zatem sporny grunt, będący przedmiotem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa w trybie w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego, stanowi w chwili obecnej część działki oznaczonej numerem geod. [...], wykazanej na współwłasność I., K. i M. S. W związku z powyższym, w celu doprowadzenia do zgodności zapisów w operacie ewidencji gruntów z rzeczywistym stanem prawnym, zaszła konieczność wydzielenia z działki oznaczonej numerem [...] gruntu bezpodstawnie dołączonego z dawnej działki nr [...], nie stanowiącego własności Państwa S. Do czasu uregulowania tytułu własności przedmiotowego gruntu w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) wykazać należało Gminę S., jako władającego działką nr [...]/1, gdyż w/w nieruchomość wywłaszczona była pod budownictwo jednorodzinne i należała przed 1990 rokiem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Od powyższej decyzji Starosty B. I. S. złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wniosła w nim o oddalenie roszczenia zgłoszonego o zwrot nowo wydzielonej działki o pow. 0.0079 ha na rzecz Państwa E. i Z. P. oraz J. i A. C., bowiem mocą aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. jest ona właścicielką działek nr nr [...] o pow. 0.2202 ha od 32 lat, za które uiszcza wobec Skarbu Państwa podatki. Ponadto I. S. twierdzi, że w myśl przepisów Kodeksu Cywilnego spełnia warunki do zasiedzenia spornego gruntu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. W jej uzasadnieniu potwierdził ustalenia organu I instancji, iż przy dokonywanym w 1983 r. odnowieniu operatu ewidencji gruntów w granicach działki nr [...] ujęto niewłaściwie część działki nr [...], stanowiącej dojazd do nowo zaprojektowanych działek. Sporna część gruntu przed podziałem w 1976 r. wchodziła w skład działki nr [...], będącej we współwłasności E. i Z. P. oraz J. i A. C. Według organu odwoławczego Starosta B., zgodnie z zaleceniem Wojewody P. zawartym w decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie prac, mających na celu doprowadzenia do zgodności zapis w operacie ewidencji gruntów, z faktycznym stanem prawnym w stosunku do działki nr [...]. Prace geodezyjne polegały na tym, że obecną działkę nr [...] pomniejszono o niewłaściwie przyłączoną część działki nr [...] i odtworzono prawidłowy przebieg granicy między tą działką i działką nr [...]. Podjęte przez Starostę B. rozstrzygnięcie na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej w dniu 20 maja 2005 r. do Zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., jest zatem właściwe, bowiem ma na celu doprowadzenie do zgodności zapisu w operacie ewidencji gruntów z faktycznym stanem prawnym. Natomiast sprawa zwrotu nieruchomości, bądź zasiedzenia spornego gruntu może być rozstrzygana w odrębnych postępowaniach (administracyjnym, bądź przed sądem powszechnym). Na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. I. S., M. S. i K. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), przez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż przedmiot sporu o własność podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a zaskarżoną decyzją orzekł w tym przedmiocie nieuprawniony organ administracyjny. Zdaniem skarżących, będąca przedmiotem sprawy parcela oznaczona nr [...] była własnością małżonków K. i I. S., a obecnie I. i dzieci M. i K. S. Dowodem tego jest księga wieczysta nr KW [...] w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. Organ administracyjny wobec braku tytułu własności E. i Z. P., zatwierdzając podział działki nr [...] na dwie działki, w rzeczywistości przyznał im jedną z nich. Czynności te pozostają jednak w sprzeczności z wymogami § 46 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. Przez podział nie nastąpiła bowiem aktualizacja, lecz powstała nowa nieruchomość [...]/1. Prawdziwość twierdzeń E. i Z. P., że są właścicielami tej wydzielonej części, podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Zaskarżona decyzja natomiast omija wymóg dowiedzenia własności, jakkolwiek bez tego wymogu wyrażonego w postaci tytułu własności brak było podstawy do dzielenia nieruchomości na dwie części. W ramach prowadzenia ewidencji i dokonywania w nich zmian nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące prawa własności ani przedmiotu własności. Ponadto wobec faktu, że przez ponad 30 lat małżonkowie S. nieprzerwanie władali działką nr [...], więc przysługuje im prawo własności w stosunki do nowopowstałej działki nr [...]/1 przez zasiedzenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami - art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, w ewidencji gruntów wskazuje się informacje dotyczące między innymi: • położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; • właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby prawne lub fizyczne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z kolei w myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli lub użytkowników nieruchomości. Z urzędu wprowadza się w operacie ewidencyjnym zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych. Zdaniem Sądu, przywołane przepisy prawa - stanowiące element uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji - nie uprawniają organu administracyjnego, aby w postępowaniu ewidencyjnym rozstrzygał on spory właścicielskie, a nie ma wszak wątpliwości, że taki spór w niniejszej sprawie zaistniał. Skarżący powołując się między innymi na zapisy księgi wieczystej stoją bowiem na stanowisku, iż wydzielona z działki nr [...] działka nr [...]/1 jest ich własnością, a nie tak, jak to przyjął organ, własnością Skarbu Państwa – Gmina S. Należy wskazać, że problematyka dotycząca wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrażano w nich pogląd, iż zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (zob.: wyrok z dnia 17.02.1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, opubl. ONSA 1994/2/61; wyrok z dnia 16.04.1998 r., sygn. akt II SA 258/98, opubl. LEX nr 41288; wyrok z dnia 20.08.1998 r. sygn. akt II SA/766/98, opubl. LEX nr 82005). Wskazywano również, że zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, a kwestie własnościowe – co do zasady – rozstrzygają sądy. Tylko w zakresie określonym przez przepisy art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości może być dokonywane w trybie administracyjnym (wyrok z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt II SA 566/99, opubl. LEX nr 46217). Podkreślić należy, że wyrok ten zapadł na tle zbliżonego do niniejszej sprawy stanu faktycznego, w którym to właśnie w następstwie odnowienia ewidencji gruntów doszło do zwiększenia powierzchni jednej działki kosztem działki sąsiedniej. Zwrócić należy także uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1456/03, opubl. LEX nr 158877. Zdaniem tego Sądu, postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a modernizacja ewidencji gruntów nie służy do dokonywania zmian granic nieruchomości. Sąd ten wyraził tezę aktualną również w niniejszej sprawie, że kiedy występuje spór, co do tytułu własności, organ ewidencji gruntów nie jest powołany do tego, aby ten spór rozstrzygać. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest i to, że przed dokonaniem zaskarżonych zmian w ewidencji gruntów, ujawniony w niej stan odpowiadał faktycznemu stanowi władania spornej działki, a także stanowi ujawnionemu w dziale II księgi wieczystej nr [...] w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. Wskazać także należy na pogląd, który na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wyraził Sąd Najwyższy. Zdaniem SN, stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej jest wyłącznie treść wpisów obejmujących prawa. Oznaczenie nieruchomości odzwierciedla jedynie treść dokumentów w tym względzie, przede wszystkim z zakresu ewidencji gruntów, nie tworzy natomiast stanu prawnego nieruchomości. Wyjątek dotyczy jednak wpisu nieruchomości nie będącej w całości albo w części własnością osoby ujętej w dziale II księgi wieczystej. Wadliwość dotyczy wówczas prawa własności a nie obszaru, czy przeznaczenia gruntu postanowienie SN z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II CKN 677/99, opubl. LEX nr 53134). Utwierdza to orzekający w niniejszej sprawie Sąd, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia sporu, co do prawa własności całości lub części działki oznaczonej nr [...], organ ewidencyjny nie może samodzielnie dokonywać w tym zakresie zmian. Przez zmiany w ewidencji gruntów nie można bowiem udowadniać praw właścicielskich do nieruchomości. Takie działanie wykracza poza ramy postępowania ewidencyjnego i narusza przepis § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stwierdzając naruszenie powyższych przepisów w niniejszej sprawie, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Rozpoznając ponowienie sprawę organy administracyjne zastosują się do wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. O niewykonalności zaskarżonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.