II SA/Bk 907/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. J. i K. O. - "E. –T." w T. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie wymiaru kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej na rzecz skarżących M. J. i K. O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku Nr [...], Komendant Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w B., powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 z późn. zm.), nałożył na skarżącego M. J. i K. O. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "E. –T." karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ stwierdził, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2005 roku, kierowca pojazdu należącego do firmy skarżącego, okazał dobową kartę opłaty drogowej nr [...], w której stwierdzono przeróbki w pozycji "data ważności" od i "data ważności do". Przejazd natomiast bez ważnej karty opłaty drogowej po drogach krajowych stanowi naruszenia art. 42 ust. 1 oraz 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym. W odwołaniu od tej decyzji pani M. J. i K. O. podnieśli zarzut błędnego ustalenia, że transport drogowy wykonywany był bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący bowiem posiadali siedmiodniową kartę opłaty drogowej ważną do dnia [...] czerwca 2005 roku. Natomiast w karcie opłaty drogowej nr [...] omyłkowo została wpisana data [...]czerwca 2005 roku. Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...]orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy nawiązując do § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 2, 3, 4, 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. nr 150, poz. 1684) stwierdził, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która prawidłowo wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Podkreślił również, iż kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, oznaczenie emisji spalin pojazdu. W części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowej lub siedmiodniowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę. Karta opłaty drogowej za przejazd niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w § 5 rozporządzenia, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. uznał, że kierujący samochodem ciężarowym marki S. nr rej. [...] wraz z naczepą marki W. o nr rej. [...], nie okazał kontrolującemu ważnej karty opłaty drogowej będącej dowodem uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Powyższe w ocenie organu II instancji uprawniało do nałożenia na skarżących kary pieniężnej w kwocie 3000 złotych. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego organ winien dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w niniejszej sprawie organ nie dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w imię słusznego interesu obywateli. Przewoźnik bowiem posiadał dowód opłacenia opłaty drogowej za okres od [...] czerwca 2005 r. do [...] czerwca 2005r. Przedmiotowy dokument potwierdzający dokonanie opłaty drogowej dla kontrolowanego pojazdu nr rej. [...] został nadesłany w trakcie postępowania odwoławczego. Również w trakcie przedmiotowego postępowania zostały nadesłane kserokopie tarcz tachografu z okresu [...] czerwca 2005r. do dnia kontroli, czyli do dnia [...] czerwca 2005r. wraz z potwierdzeniem zakupu kontrolowanej karty dobowej. W ocenie skarżących w sposób nie budzący żadnej wątpliwości wykazali, że okazana do kontroli dobowa karta opłaty drogowej o nr [...] zawierająca zapisy ważna od [...].06.2005r. godz. 10.30 ważna do: [...].06.2005r. godz. 10.29 nie mogła być wypisana w dniu [...].06.2005r. godz. 10.30. W tym właśnie czasie pojazd [...] znajdował się w okolicach B. w drodze do miejscowości W. z prędkością 80 km/h i był w odległości ok. 50 km od T. Na tej podstawie skarżący stwierdzili, iż w dniu kontroli dokonanej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej posiadali podwójnie uiszczoną opłatę drogową. Podkreślili również, iż celem uiszczenia opłaty drogowej, której potwierdzeniem jest właściwa karta, jest opłacenie przejazdu samochodu w określonym okresie na terytorium Polski. Właściwa karta opłaty drogowej jest jedynie dokumentem potwierdzającym dokonanie tej opłaty. Zatem posiadanie innego dokumentu - w tym przypadku dokumentu kasowego z przywołaniem nr rejestracyjnego pojazdu, na przejazd którego została uiszczona opłata, jednoznacznie potwierdza spełnienie obowiązku nałożonego na przewoźnika, czyli opłacenie przejazdu pojazdu w określonym czasie na terenie Polski. W tym przypadku zatem pomimo, iż kierowca nie dysponował blankietem karty opłaty drogowej 7-dniowej, to przejazd tego samochodu na terenie Polski był opłacony od dnia [...].06.2005r. do [...].06.2005r. Odnosząc się do kwestii daty wstawionej przy wypisywaniu jednodniowej karty opłaty drogowej skarżący wskazali, że doszło do omyłki pisarskiej, co nie powinno prowadzić do żadnych problemów z tego tytułu. Omyłki bowiem zdarzają się każdemu. Podsumowując skarżący podnieśli, iż podczas kontroli w dniu 16 czerwca 2005 roku na drogowym przejściu granicznym w B. nie dokonano wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności sprawy (m.in. nie sprawdzono tarcz tachografu). Organ I instancji również przed wydaniem decyzji nie dopuścił strony do czynności poprzedzających wydanie decyzji oraz nie zaznajomił strony z całym materiałem zebranym w sprawie przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Strona nie została wezwana do czynnego udziału ani w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak również po zakończeniu tegoż postępowania nie została zapoznana ze wszystkimi dowodami zebranymi w sprawie. Tym samym pozbawiono Stronę udzielenia stosownych wyjaśnień w sprawie mających znaczący wpływ na jej rozstrzygnięcie. Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż wydana przez Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), przy zapewnieniu właściwego udziału w tych czynnościach stronom postępowania (art. 10 kpa). Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności i jawności. Dowodem w sprawie administracyjnej jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest to sprzeczne z prawem. – art. 75 § 1 kpa. Trzeci, równie istotny filar dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, stanowi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności. Organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą znajdować należyte umocowanie w zebranym materiale dowodowym, a strona winna mieć zapewniony czynny udział w całości postępowania przebiegającego przez organami administracji i ocenie zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną wydania tej decyzji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonych decyzji. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm) zwanej dalej kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005) Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 kpa należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 kpa. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów (o ile nie zachodzi wyłączenie, o którym mowa w § 2 art. 10 kpa). "Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu" (teza druga wyr. NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, niepubl.). Kodeks nie nakłada na organ prowadzący postępowanie generalnej zasady podejmowania czynności dowodowych z udziałem strony. Ogranicza się jedynie do obowiązku powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodów ze świadków, biegłych oraz oględzin (art. 79 § 1 kpa). Podkreślić ponadto trzeba, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. I tak między innymi w fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 kpa), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 kpa), powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 kpa), a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 90 i n.), ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wszelkie wyjaśnienia, a także żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie - art. 79 § 2, art. 95 kpa). Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). W fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Swoistą sankcję za złamanie tej zasady przewiduje przepis art. 81 kpa. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, na podstawie których została ona ustalona. Przepis ten pełni jeszcze inną funkcję - przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego opartego na wskazanej triadzie środków dowodowych. Zapis art. 81 kpa odnosi się ogólnie do zebranych dowodów, stąd też przewidziane w nim obowiązki organów administracji rozciągają się na wszelkie środki dowodowe, jakie zostały uzyskane w postępowaniu wyjaśniającym w danej sprawie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie..., s. 114). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się na postępowanie przed organami administracji I i II instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności podnieść należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oparł się w tej mierze na protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2005 roku oraz materiale poglądowym dołączonym do akt. Dopiero po wydaniu przez Komendanta Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w B. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku (a więc już w postępowaniu odwoławczym) do akt sprawy zostały przez skarżących dołączone dokumenty tj. potwierdzenie dokonania opłaty drogowej na okres siedmiu dni dla kontrolowanego pojazdu oraz kserokopie tarcz tachografu wraz z potwierdzeniem zakupu kontrolowanej karty dobowej. Mimo powyższych dowodów organ II instancji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego z tytułu wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, nie ustosunkowując się w zasadzie do argumentów skarżących przedstawionych w odwołaniu oraz dokumentów dołączonych do odwołania, w tym tarczy tachografu. A przecież w postępowaniu wyjaśniającym organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć pełen materiał dowodowy, także przedstawiony przez stronę. Na organie II instancji istniał ponadto ustawowy obowiązek zagwarantowania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Podkreślić należy, że postępowanie w tego typu sprawach przed organem I instancji jest bardzo specyficzne, a czynny udział stron jest w nim mocno ograniczony. Powyższe tym bardziej uzasadnia czynny udział strony w postępowaniu odwoławczym, tak aby nie była ona pozbawiona możności obrony i wypowiedzenia w kwestii zebranego materiału dowodowego. Takie prawo strona ma zagwarantowane wprost w przepisach kpa, czego zdaje się organ II instancji nie dostrzegać. Ponadto wskazać również należy, iż organ prowadzący postępowanie zobowiązany był też pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. "Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, niepubl.). W ocenie Sądu brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (takie stanowisko przyjmuje również NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1617/00, niepubl.). Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia do uchylenia decyzji wydanej przez organ administracji (tak NSA w wyroku z 10.01.2002 roku, V SA 1227/01, opublikowany w bazie LEX pod nr 109326). W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów procesowych, a także winien rozważyć czy na wydanie rozstrzygnięcie nie będzie miało wpływu postanowienie Prokuratora Rejonowego w B. o umorzeniu dochodzenia w przedmiocie użycia i przerobienia przedmiotowej karty opłaty drogowej. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. –