II SA/Bk 907/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku celowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. w dnu z [...] listopada 2021 r. znak [...] uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. w dniu [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania J. K. pomocy w formie zasiłku celowego. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Wnioskami z dnia [...] lipca 2021 r., [...] lipca 2021 r., [...] lipca 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r. J. K. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego między innymi na dofinansowanie do opłaty wynajęcia siostry środowiskowej w miesiącu lipcu i wrześniu, zakupu leków oraz uroczystości urodzin. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], odmówił przyznania ww. zasiłku celowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał obowiązujące przepisy prawa oraz analizował sytuację wnioskodawcy opisując, że trudna sytuacja życiowa strony wynika w szczególności z bezrobocia. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że skarżący otrzymywał wsparcie w formie zasiłków celowych, zasiłku okresowego, jednego gorącego posiłku dziennie, zatem nie można powiedzieć o lekceważeniu potrzeb strony. Organ zaznaczył, że sytuacja strony jest znana ośrodkowi, a jego potrzeby nie są lekceważone. W odwołaniu od decyzji J. K. wyraził niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, wnosząc o całkowite uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia oraz "przyznanie siostry środowiskowej i kwoty 1.500 zł na miesiąc". Strona wskazała, że w dobie pandemii covid jako osoba samotnie gospodarująca w ubóstwie jest narażona na niebezpieczeństwo. Skarżący zarzucił organowi także dyskryminowanie z powodu odmowy przyznania zasiłku celowego na urodziny. Zaskarżoną decyzją SKO w B. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wyjaśniło, że zasady i tryb przyznawania zasiłku celowego reguluje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powyższego wynika, że organy administracyjne udzielające świadczenia działają w ramach tzw. uznania administracyjnego, a przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Pewne ogólne wskazania dotyczące tego, czym winien kierować się organ orzekający w tego typu sprawach, zawarte są w art. 3 ust 4 ustawy, według którego potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozpoznając sprawę organ winien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz celem, na który świadczenie ma być przeznaczone. Niewątpliwie organ I instancji musi mieć na uwadze także własne możliwości finansowe oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie swoich potrzeb. Stosownie do treści art. 8 ust.1 pkt. 1 w związku z art. 7 pkt. 2-15 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty wskazanej w przepisie przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z następujących okoliczności: sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego lub sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Obie przesłanki powinny być spełnione jednocześnie. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że strona zamieszkuje w domu jednorodzinnym, po zmarłych rodzicach. Dom jest we współwłasności z siostrami. Pan K. posiada również mieszkanie własnościowe przy ul. [...], które pozostaje niezamieszkałe. Z wywiadu środowiskowego wynika także, że J. K. zgłasza problemy zdrowotne oraz aktualnie jest w trakcie diagnozowania lekarskiego w poradniach specjalistycznych. Skarżący nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest zarejestrowany jako bezrobotny w PUP, bez prawa do zasiłku. Źródłem utrzymania skarżącego są zasiłki wypłacane przez Ośrodek: zasiłek okresowy w wysokości 226,19 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 248,63 zł. Łączna wysokość miesięcznego dochodu wynosi 474,28 zł. Z wywiadu środowiskowego wynika także, ze strona ponosi miesięczne koszty utrzymania w wysokości: energia elektryczna - 55 zł, gaz - 38 zł, Internet - 34,20 zł, telefon - 60 zł, woda - 57,38 zł (3 m-ce). Mając na uwadze ustalenia organu I instancji oraz jego stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, Kolegium co do zasady zgodziło się z tą argumentacją, jednak wątpliwości Kolegium wzbudziła faktyczna treść żądania J. K. W składanych do organu I instancji wnioskach wnosił on o "przyznanie zasiłku celowego na przyznanie siostry środowiskowej", zaś w odwołaniu do Kolegium zwrócił się o przyznanie siostry środowiskowej i kwoty 1.500 zł na miesiąc (...) i nakazanie dla organu przyznania z urzędu kwoty lub z natury kobiety uprawnionej siostry środowiskowej". Powyższe żądania są dla Kolegium niejasne i w związku z powyższym organ uznał, że wątpliwości te należy wyjaśnić poprzez jasne wskazanie czy strona żąda przyznania usług opiekuńczych czy też zasiłku celowego. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. opisując swoją sytuację oraz wyrażając ogólne niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji. Skarżący używając niecenzuralnych słów, w sposób ogólny krytykował podejmowane czynności oraz rozstrzygnięcia, szeroko rozumianej władzy publicznej. Jak należy wnioskować z treści skargi skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji podlegał uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów procesowych o zakresie postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), a w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") na posiedzeniu niejawnym, w terminie trzydziestu dni dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu drugiej instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma charakter formalny a nie materialny (vide np. wyroki z dnia 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18 oraz z dnia 27 lipca 2018 r., II SA/Gd 393/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a., jeżeli sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić – sąd oddala sprzeciw. Na skutego takiego rozstrzygnięcia sprawa wraca do organu pierwszej instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to jednak również, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym. Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz dlaczego uznał, że nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, powyższe warunki orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały spełnione w sprawie niniejszej. Należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta B. w zakresie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, co do zasady podzieliło ustalenia organu I instancji co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a podstawą uchylenia rozstrzygnięcia były jedynie wątpliwości, co do faktycznej treści żądania J. K. W składanych do organu I instancji wnioskach wnosił on o "przyznanie zasiłku celowego na przyznanie siostry środowiskowej", zaś w odwołaniu do Kolegium zwrócił się o przyznanie siostry środowiskowej i kwoty 1.500 zł na miesiąc (...) i nakazanie dla organu przyznania z urzędu kwoty lub z natury kobiety uprawnionej siostry środowiskowej". Powyższe żądania były dla Kolegium niejasne i w związku z powyższym uznano, że wątpliwości te organ I instancji powinien wyjaśnić poprzez jasne wskazanie czy strona żąda przyznania usług opiekuńczych czy też zasiłku celowego. Należy jednak zwrócić uwagę, że organ I instancji w całości rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 196 akt admin.) uzupełniony w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...] września 2021 r. (k. 224 akt admin.). Z treści ponadto pozostałych pism wynika, że wnosi on o przyznanie zasiłku celowego na ustanowienie siostry środowiskowej w wysokości 1.500 zł w miesiącu lipcu i wrześniu, zakup leków oraz uroczystości urodzin. W związku z powyższym – skoro organ I instancji – rozpoznał całość wniosku skarżącego trudno zarzucać mu jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa skutkujące koniecznością wyjaśniania zakresu wniosku skarżącego, tym bardziej, że organ II instancji nie wskazał, jakie przepisy konkretnie zostały naruszone. Okoliczność natomiast podniesienia w odwołaniu do Kolegium, iż skarżący zwraca się o przyznanie siostry środowiskowej i kwoty 1.500 zł na miesiąc, jeśli wzbudzała wątpliwości do co zakresu wniosku skarżącego pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a zatem na etapie tego postępowania powinno ewentualnie być wyjaśnione te wątpliwości. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w art. 138 § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak więc w przypadku, gdy organ drugiej instancji wydaje decyzję kasacyjną, stanowiącą wyjątek od merytorycznego rozstrzygania sprawy w drugiej instancji, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania decyzji kasacyjnej i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń czy wyjaśnień. Zobligowany jest on jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko bowiem to pozwoli na realizację zasady szybkości postępowania i uniknięcie błędów poczynionych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a tym samym umożliwi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie i zebrał stosowny materiał dowodowy dotyczący sytuacji materialnej i zdrowotnej strony, a także prawidłowo ustalił zakres żądania skarżącego. Ewentualna modyfikacja wniosku przez skarżącego w odwołaniu zatem powinna być wyjaśniona w postępowaniu przed organem II instancji tj. jest jeśli organ miał wątpliwości powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia zakresu swego żądania, czego nie uczynił, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż zalecenia organu II instancji, iż należy ustalić, czy strona żąda przyznania usług opiekuńczych czy też zasiłku celowego są niezrozumiałe, skoro z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2021 r. i dołączonej do niej oceny sytuacji osoby i wniosków pracownika jednoznacznie wynika, że organ przeanalizował, że skarżący nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałaby potrzeba objęcia pomocą w formie usług opiekuńczych. Jednocześnie organ poinformował o zasadach i zakresie udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych oraz przekazał także informacje dotyczące możliwości i zasad korzystania z usług pielęgniarki środowiskowej, w tym że usługi te są refundowane przez NFZ. Powyższe ustalenia dały organowi I instancji podstawę do uznania, że należy odmówić przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłaty wynajęcia siostry środowiskowej w miesiącu lipcu i wrześniu, zakupu leków oraz uroczystości rodzinnych. Wobec powyższego nie sposób uznać, aby organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę kwestii przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, a jeśli miał wątpliwość co do treści odwołania, powinien te wątpliwości wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym. W sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to miał obowiązek orzec co do istoty sprawy. Przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji kasatoryjnej nie może być wyłącznie ewentualna modyfikacja wniosku zawarta w odwołaniu. Ocena odwołania i zakresu wniosku, wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie działań organu I instancji, co wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadniał nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, ale też powodował, że iluzoryczne stały się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności. Podsumowując, Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną i rozważy, czy w ogóle istnieją podstawy do uznania, że w odwołaniu mogło dojść do modyfikacji wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.