II SA/Bk 908/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. G. M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [..] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną w przedmiocie cofnięcia B. G. M. Spółce z o.o. w B. rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Skargę na powyższą decyzję wniósł w dniu [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik spółki, żądając jej uchylenia w całości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Dyrektor Izby Celnej w B. uchylił w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jako przyczynę uchylenia decyzji w trybie autokontroli organ wskazał konieczność przeprowadzenia istotnego dla sprawy dowodu, który będzie stanowił punkt wyjścia do przeprowadzenia ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, z uwzględnieniem podnoszonych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą rzutować na sposób rozstrzygnięcia w sprawie. Wydanie ww. decyzji skutkowało umorzeniem w dniu 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 822/11) przez Sąd postępowania ze skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2011 r. Na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną w trybie autokontroli, pełnomocnik spółki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 124/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zauważył, że organ uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest zobowiązany każdorazowo zawrzeć w sentencji decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, a Sąd, rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji. Ponadto Sąd wskazał, iż powołanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie na zasadę dwuinstancyjności postępowania jest zbyt ogólnikowe i pobieżne, a tym samym stanowi naruszenie art. 210 § 4 ordynacji podatkowej. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Celnej w B. w dniu [...] października 2012 r. decyzją nr [...] uchylił w trybie autokontroli własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto organ nie stwierdził działania organu bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji było stwierdzenie, iż w związku ze zmianą interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, także z nowelizacją ustawy o grach hazardowych, zaszła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie o badania sprawdzające jednostki badającej, po uzyskaniu, których, będzie dopiero możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym organ orzekł, iż organ nie działał bez podstawy prawnej, ani też z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 22 października 2012 r. wniosła B. G. M. Sp. z o.o. w B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła decyzji: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wydane orzeczenie, tj. art. 54 ust. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: a) brak wskazania czy działania organu, miały miejsce bez podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, b) brak wskazania czy organ uwzględnił skargę strony w całości; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wydane orzeczenie, tj. art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 54 ust. 3 tej ustawy poprzez brak zastosowania się organu do wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 7 sierpnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Bk 124/12, w przedmiocie wskazania, czy działanie organu tj. uwzględnienie skargi skarżącej z dnia [...] października 2011 roku na decyzją znak [...] w trybie autokontroli miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, iż organ nie może na gruncie art. 54 § 3 p.p.s.a. wydać decyzji, w której treści wskaże, że: "nie stwierdza działania organu bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa", albowiem organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie wskazujące, że: a) stwierdza, że zaskarżone działanie, bezczynność lub też przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej, albo b) stwierdza, że zaskarżone działanie, bezczynność lub też przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż celem instytucji autokontroli jest umożliwienie organom administracji dokonania ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Wówczas, gdy dokonano autokorekty, rozstrzygając zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, organ ma obowiązek stwierdzenia, czy jego działanie, bezczynność, przewlekłe postępowanie, miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie, iż sytuacja taka nie miała miejsca, nie wyklucza zaś dokonania samokontroli, której warunkiem jest uwzględnienie skargi w całości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2011 r., którą uchylił w trybie autokontroli decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na samym początku podkreślenia wymaga, ze przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli Sądu w sprawie II SA/Bk 124/12. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd ten wskazał, że wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., organ winien zawrzeć w niej rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnić rozstrzygnięcie w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 210 § 4 ordynacji podatkowej. Zdaniem obecnego składu orzekającego, organ w pełni zastosował się do wytycznych Sądu zawartych we wskazanym wyroku. W treści decyzji zawarł bowiem wymagane przez art. 54 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcie w zakresie, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, w ten sposób, że nie stwierdził działania organu bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W skardze skarżący zarzucił, że tego rodzaju rozstrzygnięcie jest w stanie faktycznym sprawy niedopuszczalne, bowiem winno przybrać kształt stwierdzenia działania organu bez podstawy prawnej albo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. I nie chodzi skarżącemu o to, że organ nieprawidłowo przeanalizował sprawę i niezasadnie orzekł w tym zakresie, tylko o to, że rozstrzygnięcie organu w przyjętym kształcie było w ogóle niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest niezasadny. Już z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że "organ stwierdza, czy", a nie, że "organ stwierdza, że". Oznacza to zatem, że organ może stwierdzić, że działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, ale też może stwierdzić, że działanie organu takiego charakteru nie miało. Rodzaj rozstrzygnięcia zależy zaś od charakteru uchybień występujących w sprawie. Ma rację organ wskazując, że gdyby przyjąć argumentację skarżącego, to rozstrzygnięcia autokontrole w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. mogłyby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których prowadzono postępowanie bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, a to zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dawałoby podstawę organowi do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jej uchylenia. Niezasadny jest także zarzut dotyczący braku wskazania w decyzji wydanej w ramach autokontroli, czy organ uwzględnił skargę strony w całości. Skarżący w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i tak też się stało. W skardze podniesiono 9 zarzutów, w tym jeden dotyczący naruszenia prawa materialnego, zaś pozostałe osiem naruszenia prawa procesowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. organ w całości zaakceptował potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zarzuty 2-9) oraz przyznał rację skarżącemu w zakresie zarzutu 1 (naruszenie prawa materialnego). Tytułem zaleceń kierowanych do organu I instancji wskazał zaś, że "po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wyda decyzję, która rozstrzygnie sprawę co do istoty, mając na uwadze zgłoszone przez stronę wnioski dowodowe oraz zarzuty odwołania i skargi, z uwzględnieniem zebranego i właściwie ocenionego materiału dowodowego, lub w inny sposób zakończy postępowanie". Przypomnienia wymaga również, że w wyroku w sprawie II SA/Bk 124/12 Sąd ten wskazał, że wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., organ winien również uzasadnić rozstrzygnięcie w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 210 § 4 ordynacji podatkowej. W ocenie niniejszego Sądu, organ w pełni zastosował się do tych wytycznych. Trafnie też organ wskazał, że warunkiem skorzystania z uprawnienia autokontroli w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnię skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, jak i wniosków skargi. Nie jest więc tak, jak twierdzi skarżący, że organ tylko wskazał prawidłowe reguły do zastosowania cytowanego przepisu, bowiem, w ocenie Sądu, również praktycznie je zastosował. Podkreślenia także wymaga, że już w wytycznych cytowanego wyroku jednoznacznie wskazano, że "w sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś w części dotyczącej uzupełnienia ustaleń faktycznych w zakresie sposobu funkcjonowania automatu poprzez jego zbadanie przez właściwą jednostkę badającą, w rezultacie zaś zachodzi konieczność weryfikacji oceny prawnej stanu faktycznego w świetle nowych ustaleń. To zaś, zdaniem Sądu, w pełni uzasadniało i uprawniało ten organ do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Analizując skargę i stawiane w niej zarzuty, dostrzec się daje, że są one natury ogólnej, a wyrażone w niej poglądy są wprost cytatami z wyroków sądów administracyjnych i co najważniejsze, nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżący zarzuca bowiem, że w zaskarżonej decyzji organ nigdzie nie wskazuje, czy uznaje za zasadne w całości twierdzenia skargi. Tymczasem, z analizy decyzji i jej uzasadnienia jawi się zupełnie inny obraz sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo bowiem rozważa zarzuty skargi i dochodzi do przekonania, że są one zasadne. Skarżący nie precyzuje także, których to jego zdaniem zarzutów organ nie uznał za zasadnych, co powoduje, że skarga przybiera postać zwykłej polemiki z uzasadnieniem decyzji. Zdaniem Sądu, skarżący nie zauważa, że rozstrzygnięcie autokontrole sprowadziło się nie tylko do uchylenia przez organ decyzji własnej, ale i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. Z natury rzeczy zatem, przy nakazaniu organowi I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w oparciu o dowody zgłoszone przez skarżącego, całkowicie przedwczesnym stawało się merytoryczne rozpoznawanie sprawy, w tym precyzyjne rozpatrywanie wszystkich podnoszonych przez niego kwestii merytorycznych, gdyż musiałoby to przyjąć kształt wybitnie teoretyczny, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, który dopiero miał być prawidłowo ustalony w wyniku właśnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia jednak od razu wymaga, że o prawidłowości takiego rozstrzygnięcia przesądzono już w wyroku w sprawie II SA/Bk 124/12: "To zaś, zdaniem Sądu, w pełni uzasadniało i uprawniało ten organ do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Zdaniem więc Sądu, postępowanie przed organem zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.