II SA/Bk 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej przy ul [...] w B. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. (zmienionym [...] listopada 2016 r.) K. Ż., J. Ż. i M. Ż. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej przy ul. [...] w B. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnikliwa analiza terenu pokazała, iż nie można wydać decyzji ustalającej możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na działce nr ew. gr. [...], ponieważ nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 5 u.p.z.p. – brak jest dostępu do drogi publicznej. Sam fakt, iż dana nieruchomość przylega do drogi publicznej nie jest równoznaczny z dostępem do tej drogi, rozumianym jako możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości od strony tej drogi. Dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pojęcia dostępu do drogi publicznej należy odwołać się do definicji legalnej owego pojęcia zawartego w art. 2 pkt 14 ustawy. Przepis ten stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej samej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć również na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i nast.). O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Tymczasem z pisma Zarząd Dróg Miejskich w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, że opiniuje negatywnie wnioskowaną obsługę komunikacyjną zjazdem w pasie drogowym ul. [...], gdyż przedmiotowy zjazd zlokalizowany w rejonie oddziaływania skrzyżowania z ul. [...], w strefie segregacji ruchu, będzie stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie nie ma więc możliwości spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ nie jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla inwestycji wskazanej we wniosku z ul. [...], do której działka o nr ewid. gr. [...] bezpośrednio przylega. Dalej organ wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli zgodności z przepisami odrębnymi. Zgodność z odrębnymi przepisami dotyczy również zgodności decyzji z aktami prawa miejscowego, określonymi w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej. Niewątpliwie takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ulic: [...]), ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr 281 z dnia 28 listopada 2006 r. Uchwała ta obowiązuje na obszarze bezpośrednio graniczącym z terenem objętym wnioskiem. Wobec powyższego należało przyjąć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wniosek z dnia [...] października 2017 r. jak również korekta wniosku z dnia [...] listopada 2017 r.) inwestorzy wnoszą o budowę budynku na działce nr ewid. gr. [...] (działka nie objęta planem miejscowym), który stanowiłby część większej całości, tj. budynku realizowanego także na działce nr ewid. gr. [...], który jest objęty przedmiotowym planem miejscowym, na obszarze oznaczonym w tymże planie symbolem 1.7U. Wnioskowany budynek nie byłby więc samodzielnym budynkiem realizowanym wyłącznie na działce nr ewid. gr. [...], lecz fragmentem większej inwestycji, na co wskazuje koncepcja zagospodarowania terenu dołączona do wniosku, jak również parametry planowanej inwestycji. Poza tym kształt, gabaryty oraz położenie działki nr ewid. gr. [...] dyskwalifikują ją jako samodzielną działkę budowlaną - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., czego inwestorzy mają świadomość dołączając do wniosku taką a nie inną koncepcję terenu. Zdaniem więc organu, w zmienionym wniosku o wydanie warunków zabudowy jako obsługę komunikacyjną inwestycji wskazano obsługę z ul. [...]. Tymczasem § 9 ust 4 planu miejscowego stanowi, że nowa zabudowa na terenie oznaczonym w planie symbolami 1.7U i 1.8U może nastąpić niezależnie tylko na działkach posiadających bezpośredni dostęp do istniejących ulic dojazdowych: [...], WOP (obecnie ul. [...]) i KD-5D, natomiast w innym przypadku poprzez wzajemne połączenie sąsiednich działek w jeden teren inwestycyjny, przy czym szerokość frontu działki budowlanej (terenu inwestycyjnego) pod nową zabudowę usługową powinna wynosić minimum 40,0 m. Tak więc plan miejscowy nie przewiduje możliwości obsługi komunikacyjnej tego terenu z ul. [...]. Poza tym ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linia zabudowy terenu oznaczonego symbolem 1.7U na fragmencie działki nr ewid. gr. [...] kształtuje się w linii rozgraniczającej z działką objętą wnioskiem (nr geod. [...]), co uniemożliwia realizację inwestycji zgodnie z zamierzeniami inwestorów. Na koniec organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że w omawianym przypadku nie są spełnione warunki dostępu terenu do drogi publicznej oraz brak jest zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Wobec powyższego zachodziła podstawa do wydania decyzji odmownej. Skutecznie odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. Ż.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył i omówił przepisy regulujące kwestie związane z ustalaniem warunków zabudowy, a następnie wyjaśnił, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. W jego ocenie, w niniejszym przypadku, jedną z przeszkód do wydania stronie decyzji pozytywnej jest brak spełnienia przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiącej o konieczności istnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej. Organ I instancji słusznie przyjął, że skoro w sprawie niezbędnym jest, dla istnienia prawidłowej komunikacji na danym terenie, istnienie zjazdu publicznego, to jest to jeden z podstawowych warunków umożliwiających wydanie w sprawie decyzji pozytywnej. Dostęp terenu do drogi publicznej powinien być prawny a nie tylko faktyczny. Musi on zapewniać nie tylko faktyczną możliwość przejścia i przejazdu, lecz ma również gwarantować dostęp prawny. Nie wystarczy w tej sytuacji istnienie możliwości korzystania z dojazdu przez inne działki, bowiem nie jest to zapewnienie przejścia i przejazdu w formie prawem przewidzianej, możliwej obecnie i w przyszłości do wyegzekwowania. Sam fakt, iż nieruchomość przylega do drogi publicznej nie oznacza jeszcze, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przez dostęp do drogi publicznej należy bowiem rozumieć bezpośredni dostęp do tej samej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Bezpośredni dostęp określa sam zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu. Sama zaś okoliczność braku dostępu nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, do drogi publicznej, jest wystarczającą przesłanką uniemożliwiającą wydanie w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wspomnianej na wstępie inwestycji. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu I instancji co do niespełnienia w sprawie innej z przesłanek - wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 5, a mianowicie niezgodności z przepisami odrębnymi. Wprawdzie przedmiotowy plan miejscowy może być uznany jako przepis odrębny, to jednak przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Nad zgodnością z przepisami odrębnymi można procedować jedynie w sytuacji, gdy mają one odniesienie do inwestycji wskazanej w złożonym wniosku. Przedmiotowa działka leży natomiast na terenie nie objętym tym planem i dla możliwości realizacji inwestycji wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A zatem tylko przepisy szczególne, mające odniesienie do terenu nieobjętego planem, mogą być uznane za przepis odrębny, mający w danym przypadku zastosowanie. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł K. Ż., w której zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie w zakresie spełnienia przez teren, objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, wymogu posiadania dostępu do drogi publicznej, polegającej na uznaniu, że przedmiotowy teren nie posiada takiego dostępu, - naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności i równego traktowania właścicieli działek na danym terenie, oraz obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, poprzez udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - poprzez brak uwzględnienia istnienia wjazdu publicznego przy ul. [...], której sytuacja w zakresie bezpieczeństwa komunikacji jest porównywana z działką objętą wnioskiem w niniejszej sprawie, także poprzez brak odniesienia się przez organ do podnoszonego w tym zakresie zarzutu odwołania, - naruszenie interesu prawnego strony polegającego na uniemożliwieniu przez organ, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, wykonywania prawa własności, pomimo istnienia bezpośredniego dostępu działki do drogi publicznej, oraz w sytuacji, gdy istniejące i planowane rozwiązania uwzględniają istnienie bezpośredniego wjazdu na działkę z drogi publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, 3) zażądanie przez Sąd od Prezydenta Miasta B. i dopuszczenie dowodu z: - dokumentacji projektowej dotyczącej planowanego rozwiązania skrzyżowania ul. [...] uwzględniającej rozwiązania planowanego zjazdu lub wywłaszczenia części działki o nr geod. [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, - informacji, czy z ul. [...] istnieje zjazd publiczny na działkę zabudowaną budynkiem nr [...] i w jakiej odległości położony jest ten zjazd w stosunku do zjazdu indywidualnego na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że bezsporne jest, że przedmiotowa działka o nr geod. [...], objęta wnioskiem, przylega do drogi publicznej (ulicy [...]) i istnieje na niej zjazd indywidualny, zaznaczony również na mapie, znajdującej się w aktach sprawy. Co więcej, zjazd taki na przedmiotową działkę jest uwzględniony również w dokumentacji projektowej dotyczącej planowanego rozwiązania skrzyżowania ul. [...]. Przedmiotowa działka posiada zatem bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Dalej skarżący zarzucił, że fakt negatywnej opinii Zarządu Dróg Miejskich w B. nie jest równoznaczny z negatywną decyzją w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego, w stopniu przesądzającym ustalenie przesłanki braku dostępu do drogi publicznej, gdyż nie istnieje w obrocie prawnym żadna, w szczególności prawomocna decyzja o odmowie lokalizacji zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...]. Ponadto negatywna opinia Zarządu Dróg Miejskich w B. została wydana bez udziału strony w rzeczonym opiniowaniu, bez poszukiwania przez organ rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo ruchu drogowego, oraz bez umożliwienia stronie wyrażenia stanowiska i propozycji zapewniających takie bezpieczeństwo, a więc, w ocenie strony, z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Opinia taka nie może być zrównana z prawomocną, odmowną decyzją o lokalizacji zjazdu, a właśnie w ten sposób potraktowały ją organy administracji orzekające w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, żaden z organów jak dotąd nie odniósł się do faktu, że nieopodal istnieje funkcjonujący zjazd publiczny do budynku nr [...] przy ul. [...]. Znajduje się tam sklep, przy którym jest urządzony funkcjonujący w praktyce wjazd z ul. [...]. Organ nie wyjaśnił tej okoliczności ani się do niej nie odniósł. Jednak przy niezakwestionowanym założeniu istnienia takiego zjazdu z działki położonej nieopodal, zasada równego traktowania wynikająca z art. 9 k.p.a. nakazywałaby przyjąć, że jest możliwe urządzenie odpowiedniego wjazdu na działkę nr [...], z ewentualnym spełnieniem dodatkowych warunków zwiększających bezpieczeństwo, aby istniały podstawy prawne i faktyczne do wydania pozytywnej decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego. Wszak istniejący zjazd można poszerzyć i zastosować rozwiązania, które zminimalizują zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (np. cofnięcie linii ogrodzenia tak, aby pojazdy mechaniczne wjeżdżające i wyjeżdżające z posesji nie stwarzały zagrożenia w pasie drogowym ul. [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. strona skarżąca wyjaśniła, że inwestor nie wystąpił dotychczas o pozwolenie na budowę na działce o nr [...], oraz że budynek nr [...] najprawdopodobniej znajduje się na działce nr [...]. Dodatkowo wniosła ona o zażądanie od Prezydenta Miasta B. informacji, czy odnośnie działki nr [...] istnieją jakieś zamierzenia dotyczące jej wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia enumeratywnie wymienionych w nim warunków. Z przepisu tego wynika więc, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Na samym początku zauważenia wymaga, że jak trafnie dostrzegł organ I instancji, zamierzenie inwestycyjne ma być zrealizowane łącznie na działkach o numerach geodezyjnych [...] i ogólnej ich powierzchni 466 m2 – k. 1 akt adm., przy czym budynek ma mieć nieregularny kształt i powierzchnię zabudowy na parterze ok. 150 m2 – patrz k. 4 akt adm. Przy takim założeniu na działce nr [...], która ma pow. 167 m2 (k. 14 akt adm.), powstać by miała tylko maleńka część tego budynku w kształcie trójkąta. Po zmianie wniosku pismem z dnia [...] listopada 2017 r., inwestorzy teren inwestycji określili nadal na powierzchnię 466 m2, chociaż wskazali tylko działkę nr [...] mającą pow. 167 m2. Dla wnioskowanej części budynku na działce nr [...] wskazali wymiary: 8 m szerokość frontu i 5,5 m długość. Z dołączonego szkicu z k. 18 akt adm. wynika, że budynek na działce nr [...] miałby mieć nieregularny kształt w formie trójkąta, a jego powierzchnia wynosiłaby w przybliżeniu ok. 40 m2, a ponadto przylegać by on miał do granicy z działką [...] Jak z powyższego zatem widać, intencją inwestorów nie była jedynie budowa obiektu na działce nr [...], ale budowa obiektu łącznie na obydwu działkach. Inwestorzy w niniejszym postępowaniu zawęzili wniosek do działki nr [...] jedynie z tego względu, że działka o nr [...] znajduje się na terenie objętym planem miejscowym, a zatem niedopuszczalne jest lokalizowanie tam obiektów na zasadzie decyzyjnego ustalania warunków zabudowy. Przy czym zauważenia wymaga, że do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej inwestorzy nie wystąpili o pozwolenie na budowę dla pozostałej części obiektu planowanego na działce nr [...] Przy takim stanie faktycznym organ I instancji wyraził pogląd, że skoro budynek jest planowany na obydwu działkach, przy czym jedna z nich jest objęta planem miejscowym (nr [...]), to nie można prawidłowo rozstrzygnąć sprawy niniejszej o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...], bez zbadania postanowień planu miejscowego odnoszącego się do pozostałej części tożsamego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy nie zgodził się z tym poglądem i stanął na stanowisku, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, chociaż uchwała dotycząca planu miejscowego może być uznana za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to jednak za przepisy takie można uznać tylko te przepisy, które dotyczą obszaru inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, z racji na wyjątkowy charakter sprawy, rację należy przyznać organowi I instancji. Dla inwestorów jest to bowiem jedna inwestycja, a terenem inwestycji są obie działki. Kwestia ta zaś ma pierwszorzędne znaczenie chociażby odnośnie skomunikowania terenu z drogą publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (o czym dalej). Gdyby natomiast przyjąć stanowisko organu odwoławczego, to przy założeniu, że organ nie może modyfikować wniosku, wniosek ten nie nadawałby się do uwzględnienia już choćby z tej przyczyny, że inwestorom nie chodzi o zbudowanie jedynie części budynku na działce nr [...], ale o jego budowę przede wszystkim na działce nr [...]. Przy budowie zaś samodzielnego budynku tylko na działce nr [...] (o co inwestorzy nie wnosili), należałoby wyjść od tego, czy działka ta spełnia cechy działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przede wszystkim ze względu na jej wielkość i cechy geometryczne (167 m2 i trójkątny kształt). Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., inwestorzy musieliby przedstawić we wniosku m.in. gabaryty projektowanego obiektu budowlanego. Skoro planowany obiekt budowalny to budynek, to zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b., musiałby on być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a zatem pojawiłaby się kwestia budowy takiej przegrody (ściany) także po granicy z działką nr [...]. A przecież inwestorom nie o to chodzi. Oni nie chcą mieć dwóch budynków na działkach [...] przylegających do siebie ścianami, tylko jeden budynek usytuowany na tych dwóch działkach. Sąd podziela zatem argumentację organu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy nie da się jej rozstrzygnąć bez odniesienia do pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego lokalizowanego na działce nr [...], która znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, a zatem również bez analizy postanowień tego planu. Z analizy planu miejscowego obejmującego działkę nr [...] wynika zaś, że niedopuszczalna jest inwestycja na tym terenie zgodnie z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, a to w ocenie Sądu ma wpływ również na ocenę części inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]. Otóż działka nr [...] znajduje się na obszarze planu oznaczonym symbolem 1.7U. Zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 1 planu, nowa zabudowa może nastąpić niezależnie tylko na działkach mających bezpośredni dostęp do wskazanych tam dróg, pośród których nie ma wymienionej ul. [...]. Dodatkowo szerokość frontu działki budowalnej pod nową zabudowę usługową powinna wynosić minimum 40 m, a przecież szerokość działki nr [...] ma w przybliżeniu tylko ok. 22 m. Także nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona po granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Powyższe oznacza, że z punktu widzenia działki nr [...] zabudowa na niej musiałaby się zakończyć po granicy z działką nr [...] i nie mogłaby przejść dalej na tę drugą działkę. Wprawdzie działka nr [...] znajduje się już poza terenem objętym planem, ale nieprzekraczalną linię zabudowy po granicy obu działek należy interpretować w ten sposób, że wolą twórcy planu było to, aby nowa zabudowa nie powstała również na obszarze poza ta linią (podobnie patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2374/16). Jak z powyższego zatem widać, nie ma możliwości realizacji, zgodnie z wnioskiem, oddzielnego zamierzenia inwestycyjnego tylko na działce nr [...], nie ma też takiej możliwości w sytuacji realizacji łącznego zamierzenia inwestycyjnego na obu tych działkach w ten sposób, że na działce nr [...] inwestorzy uzyskają decyzję o warunkach zabudowy dla części obiektu, zaś na działce nr [...] decyzję o pozwoleniu na budowę dla pozostałej części obiektu. Jako niezasadny należy także uznać zarzut skargi dotyczący braku rozważenia możliwości przez organy dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez istniejący zjazd publiczny na działce nr [...] – mapa z k. 173. Po pierwsze działka ta położona jest w znacznej odległości od terenu inwestycyjnego, tj. działki nr [...], a pomiędzy nimi znajdują się jeszcze dwie działki o numerach [...]. Po drugie zaś, na działce nr [...] znajduje się zabudowa, a więc nie byłoby miejsca na usytuowanie przejazdu do działek nr [...]. Po trzecie działki o numerach [...] znajdują się na obszarze planu miejscowego, a zgodnie z nim nie wolno sytuować nowych zjazdów z ulicy [...]. Po czwarte zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 10 planu, zjazd publiczny dla działki nr [...] mógłby stać się zjazdem wspólnym dla sąsiedniej dla niej działki nr [...], ale już nie dla działki nr [...], a tym bardziej działek nr [...]. Po piąte zaś, wnioskodawcy o to we wniosku nie wnosili, a organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych. W ocenie Sądu jako całkowicie niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W sprawie jest bezsporne, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do ul. [...] i posiada do niej dostęp poprzez zjazd indywidualny. Nie posiada zaś zjazdu publicznego. Z racji natomiast na charakter zamierzenia inwestycyjnego (budynek usługowy), zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wymagany jest w tym przypadku zjazd publiczny – czyli określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Organy trafnie zatem uznały, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej, a w tym przypadku działka nr [...] stanowiąca część terenu inwestycyjnego, takiego dostępu do ul. [...] nie posiada. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w tym przepisie, należy bowiem rozumieć jako dostęp zarówno faktyczny jak i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 97/17). Nie może to być więc dostęp wyłącznie hipotetyczny, a musi on nosić co najmniej cechy potencjalności. Przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest bowiem nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 634/10). Ponadto warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w B. o opinię odnośnie przedmiotowego zjazdu publicznego, a ten zaopiniował negatywnie wnioskowaną obsługę komunikacyjną zjazdem w pasie drogowym ul. [...], gdyż przedmiotowy zjazd zlokalizowany w rejonie oddziaływania skrzyżowania z ul. [...], w strefie segregacji ruchu, będzie stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że czym innym jest, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzja administracyjna zarządcy drogi o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu od stanowiska wyrażonego przez Zarząd Dróg Miejskich w B. w tej sprawie, ale nie zmienia to faktu, że skarżący w najmniejszej nawet mierze nie wykazał potencjalności uzyskania takiego zezwolenia. Skoro plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji zjazdów z ul. [...] (zakaz obejmuje także działkę [...]), a działka nr [...] podobnie jak kilka innych działek nie tylko przylega do ul. [...], ale na dodatek znajduje się na wysokości skrzyżowania tej drogi z kilkoma innymi drogami, to trudno sobie nawet wyobrazić, jakie musiałoby być uzasadnienie dla zarządcy drogi aby dopuścić lokalizację zjazdów w tych właśnie miejscach (patrz. k. 173 akt adm.). Zresztą nic w sprawie nie stało na przeszkodzie, aby inwestorzy najpierw uzyskali taką zgodę a następnie wystąpili z wnioskiem o warunki zabudowy. Tak się jednak nie stało. Bez znaczenia dla sprawy należy także uznać brak udziału skarżącego w korespondencji organu I instancji z Zarządem Dróg Miejskich w B.. Nie było to bowiem postępowanie, na które mógłby mieć on wpływ chociażby w postaci jakiegokolwiek zaskarżenia stanowiska tego organu. Natomiast skarżący mógł się zapoznać z tym stanowiskiem przed wydaniem przez organ decyzji, gdyż zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r., umożliwiono mu to w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Analizując stanowisko skarżącego można dojść do wniosku, że ostrze jego niezadowolenia skierowane jest głównie względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z niewiadomych przyczyn objął jego działkę nr [...] i wprowadził na niej linie ograniczające zabudowę, a nie objął działki nr [...]. Stąd wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz podniesione na rozprawie, aby zażądać dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy skrzyżowania ul. [...] z ulicami znajdującymi się w pobliżu terenu inwestycyjnego inwestorów oraz informacji, czy istnieją zamiary wywłaszczenia działki nr [...] na ten cel. Wnioski te wprawdzie musiały zostać oddalone jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ale widać z nich, że inwestorzy czują się pokrzywdzeni uregulowaniami planu, który podzielił ich teren inwestycyjny w taki sposób, że praktycznie uniemożliwił jego zabudowę. Zdaniem więc Sądu, zarzut trzeci skargi może być kierowany do twórców planu miejscowego a nie do organów orzekających w sprawie niniejszej. Okoliczność, że działka nr [...] ma dostęp do ul. [...] przez zjazd indywidualny i że zjazd taki przewidywany jest nadal w dokumentacji projektowej odnoszącej się do przebudowy skrzyżowania, nie zmienia faktu, że dla planowanej przez inwestorów inwestycji wymagany jest zjazd publiczny, a takiego inwestorzy nie tylko nie posiadają, ale też nie zanosi się, aby go posiadali w przyszłości. Ponownego podkreślenia wymaga zatem, że warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy i niedopuszczalnym jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej, określać w sposób warunkowy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.