II SA/Bk 911/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu H. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] sierpnia 2012 r. wszczął, na wniosek H. S., postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy przez W. I. części budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. C. [...] w G. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ ustalił, że W.I. wykonuje roboty budowlane polegające na wymurowaniu ściany zewnętrznej od strony podwórka, w miejscu istniejącej ściany drewnianej, a także wymurowaniu ściany z pustaków ceramicznych, oddzielającej jego budynek od budynku H.S., posadowionego na działce sąsiedniej nr [...]. Obie ściany murowane zostały podniesione o ok. 1,50 m w stosunku do stanu pierwotnego. Zmieniono konstrukcję dachu i wbudowano nowe krokwie. Ściana wewnętrzna budynku, wymurowana z pustaków ceramicznych, została podniesiona do zmienionego nachylenia połaci dachowej. Ponadto została również wykonana nowa ściana szczytowa z pustaków ceramicznych od strony wjazdu na działkę. Ściany zewnętrzne budynku zostały docieplone. Wewnątrz obiektu wykonano żelbetowy wylewany podciąg, schody na poddasze i strop żelbetowy nad pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym, wydzielonym na parterze. Na poddaszu wznoszone są natomiast ściany wewnętrzne z pustaków ceramicznych. Wskutek stwierdzenia, że wykonywane przez W. I. roboty budowlane znacznie przekraczają zakres zgłoszenia z dnia [...] lipca 2012 r. złożonego do Starostwa Powiatowego w B., obejmującego wymianę pokrycia dachu na przedmiotowym budynku mieszkalnym (z eternitu na blachodachówkę) oraz ocieplenie obiektu, organ zakwalifikował je jako samowolną budowę i nadbudowę. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm. ) w zw. z art. 123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał wykonywanie wszelkich robót budowlanych związanych z nadbudową istniejącego parterowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G. oraz zobowiązał W. I. do dokonania niezbędnego zabezpieczenia budowy i przedłożenia, w terminie do 30 grudnia 2012 r.: zaświadczenia Wójta G. o zgodności przewidywanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4 egz. projektu budowlanego określającego funkcje budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie autora na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; ekspertyzy stanu technicznego budynku w związku z wykonaniem dotychczasowych robót, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje zawodowe w budownictwie. W. I. przedłożył organowi wymagane dokumenty, wskutek czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w którym ustalił W. I. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce [...] w G. w wysokości 50.000 zł, wskazując, że należy ją uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie, zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2014 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 277/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał W. I. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G.przy ul. C. [...] i doprowadzenie parametrów budynku do stanu pierwotnego, wskazując, że W. I. nie uiścił opłaty legalizacyjnej. Wskutek rozpatrzenia odwołania W. I. od ww. decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ II instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że W. I. wystąpił do Wojewody P. z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej nałożonej na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], co skutkowało zawieszeniem przez organ II instancji postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ostatecznego rozpatrzenia przez Wojewodę P. przedmiotowego wniosku (postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]). W dniu 19 października 2017 r. organ odwoławczy powziął informację, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda P. częściowo umorzył W. I. opłatę legalizacyjną w kwocie 48.000 zł, a pozostałą część w wysokości 2.000 zł rozłożył na dziesięć rat miesięcznych po 200 zł, ustalając termin płatności ostatniej raty do 16 czerwca 2018 r. oraz, że W. I. uregulował pierwszą ratę tego zobowiązania. Skutkowało to podjęciem przez organ II instancji zawieszonego postępowania odwoławczego (postanowienie z dnia [...] października 2017 r. nr [....]). Rozpatrując odwołanie od zaskarżonej decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że wskutek wydanej przez Wojewodę P. decyzji o umorzeniu części opłaty legalizacyjnej nałożonej na W. I. oraz rozłożeniu pozostałej jej części na raty, nakaz rozbiórki samowoli budowlanej okazał się przedwczesny. Organ odwoławczy stwierdził, że w chwili obecnej brak jest podstaw do wydana decyzji rozbiórkowej w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1331 ze zm, dalej zwanej: "PrBudU"), bowiem nie można stwierdzić, że inwestor nie wykonał jednego z obowiązków legalizacyjnych w postaci wniesienia opłaty legalizacyjnej (por. art. 49 ust. 3 zd 2 PrBudU). Wskutek powyższego organ odwoławczy wskazał także, że postępowanie legalizacyjne będzie mogło zostać zakończone z chwilą zapłaty przez inwestora ostatniej raty części opłaty lub z chwilą uzyskania informacji, że nie uiszcza on rat. Dopiero wówczas organ I instancji będzie miał możliwość wydania decyzji administracyjnej albo na podstawie art. 49 ust. 4 PrBudU, albo na podstawie 48 ust. 1 pkt 1 PrBudU. Sprzeciw od ww. decyzji złożyła do tut. Sądu administracyjnego H.S., zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego i błędne przyjęcie, iż W. I. posiada prawo dysponowania domem mieszkalnym, na którym dokonał samowolnie robót budowlanych jakkolwiek w rzeczywistości nie jest wyłącznym właścicielem domu, gdyż jest on posadowiony na trzech działkach tj. [...], [...] i [...], zaś skarżąca zamieszkuje w części budynku z rodziną, a W. I. zajmuje tylko część tego domu mieszkalnego; 2. naruszenie prawa materialnego przez nie uwzględnienie tego, iż roboty przeprowadzone przez W. I. są dla skarżącej uciążliwe i utrudniają jej korzystanie z mieszkania; 3. naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji nakazującej rozebranie samowolnie wzniesionej rozbudowy. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na stronie internetowej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.). Wobec wskazanych wyżej ram badania przez Sąd zasadności sprzeciwu, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja kasatoryjna P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B/ z dnia [....] listopada 2017 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] nakazującą W. I. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G. przy ul. C. [...] i doprowadzenie parametrów budynku do stanu pierwotnego. Zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna organu odwoławczego wydana została wskutek stwierdzenia przez ten organ, że wobec umorzenia przez Wojewodę P. części nałożonej na inwestora opłaty legalizacyjnej oraz rozłożenia pozostałej jej części na raty, nakaz rozbiórki samowoli budowlanej okazał się przedwczesny. Do chwili upływu terminu płatności ostatniej z rat lub powzięcia informacji, że inwestor nie uiszcza rat części opłaty legalizacyjnej, nie można bowiem stwierdzić, że nie wykonał on obowiązku legalizacyjnego polegającego na uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, warunkującego nałożenie na niego nakazu rozbiórki. Zaskarżona decyzja zapadła zatem wskutek zmiany stanu fatycznego i prawnego niniejszej sprawy, do którego doszło na etapie postępowania odwoławczego. Uiszczenie przez inwestora, ustalonej w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej, jest jednym z warunków wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, kończącej postępowanie legalizacyjne w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań, o których mowa w art. 49 ust. 1 PrBudU. Jeżeli inwestor spełni wymienione tam wymagania, ale nie uiści w terminie opłaty legalizacyjnej, organ ten wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia (vide art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 PrBudU). Należy jednak mieć na względzie, że od dnia 28 czerwca 2015 r. podczas wydawania takiej decyzji należy mieć na względzie wprowadzony tego samego dnia art. 49c ust. 2 PrBudU, wedle którego złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. 2017, poz. 201 ze zm., dalej jako: "O.p."), powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b PrBudU do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w II instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 920/16, Lex nr 2360223). Wniosek, o którym mowa w art. 67a § 1 O.p w zw. z art. 49c ust. 1 PrBudU, może dotyczyć m.in. odroczenia terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenia jej zapłaty na raty, czy też umorzenia w całości lub części. Rozstrzygnięcie wniosku następuje w drodze decyzji, zaś organem właściwym jest właściwy wojewoda. Strona może zaś złożyć taki wniosek w każdej chwili od momentu doręczenia jej postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (por. ww. wyrok WSA w Warszawie). Co istotne obowiązujący od dnia 28 czerwca 2015 r., ww. art. 49c PrBudU, na mocy art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej (tj. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. 2015, poz. 443), ma zastosowanie do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 PrBudU, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. do dnia 28 czerwca 2015 r.). W związku z tym, że sytuacja taka nastąpiła w niniejszej sprawie (decyzja o rozbiórce została wydana [...] lipca 2015 r., a więc już po wejściu w życie ww. nowelizacji), organ I instancji, powinien był - przed wydaniem decyzji w sprawie - stosownie do art. 9 k.p.a., poinformować inwestora o możliwości złożenia przez niego wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 O.p., czego zaniechał. Ponadto dokonując istotnych w sprawie ustaleń faktycznych, organ I instancji oparł się na niekompletnym materiale dowodowym, naruszając przy tym art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera bowiem żadnego dowodu poświadczającego, że inwestor nie uiścił nałożonej na niego opłaty legalizacyjnej. Także uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wyjaśnia przedmiotowej kwestii, co dodatkowo świadczy o naruszeniu przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie odnosi się do powyżej wspomnianych okoliczności (świadczących o niewątpliwym naruszeniu przez organ I instancji przepisów procesowych), przesądzając o niewykonaniu przez organ odwoławczy dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., to jednak oczywistość ww. uchybień, w ocenie Sądu, świadczyła o spełnieniu w sprawie pierwszej z przesłanek opisanych w art. 138 § 2 k.p.a. Druga przesłanka ma z kolei charakter oceny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną również, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14.02.2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia drugiej z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, są trafne. Istotnie bowiem, o ziszczeniu się, bądź nie, przesłanki z art. 49 ust. 3 zd. 2 PrBudU, będzie można stwierdzić, w niniejszej sprawie, dopiero po upływie terminu płatności ostatniej raty przewidzianej do zapłaty przez W. I., części opłaty legalizacyjnej. Jeżeli bowiem inwestor, w wymaganym terminie, uiści wszystkie przewidziane decyzją Wojewody P. raty opłaty legalizacyjnej, brak będzie podstaw do zastosowania przez organ art. 48 ust. 1 PrBudU. W takiej zaś sytuacji zaistnieją przesłanki umożliwiające organowi dokonanie legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienie przedmiotowej kwestii, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W związku zaś z faktem, że dokonanie jej analizy będzie możliwe dopiero po dniu 16 czerwca 2018 r., organ odwoławczy nie mógł skorzystać z art. 136 k.p.a. Zaistniały stan faktyczny wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Z uwagi na zakres rozpoznania niniejszej sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym, zainicjowanej sprzeciwem wniesionym w trybie art. 64a p.p.s.a., Sąd nie odnosił się do zawartych w nim zarzutów, z uwagi na fakt, że mają one charakter stricte merytoryczny. Na marginesie należy także zauważyć, że aby nie narazić się w przyszłości na zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, powinien w sposób należyty zebrać i uzupełnić materiał dowodowy, w tym załączając do niego odpis decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., kompletując dokumentację potwierdzającą zapłatę przez inwestora rat opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, lub brak ich zapłaty, a także winien w sposób należyty uzasadnić, które z dowodów i dlaczego stały się podstawą ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy winien mieć natomiast na względzie, że uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinno odnosić się do obu wymienionych tam przesłanek. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.