II SA/Bk 915/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jego wydanie decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2011 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr[...], po rozpatrzeniu odwołania K.M. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania stypendium szkolnego na okres od 1 września 2011r. do 30 czerwca 2012r. 1) A. M.– uczennicy Gimnazjum w K.; 2) M. M.– uczennicy Gimnazjum w K.; 3) M. M. uczniowi Szkoły Podstawowej w M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 8 września 2011r. K. M. zwrócił się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o przyznanie stypendium szkolnego dzieciom – A., M. i M. M. na rok szkolny 2011/2012. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wójt Gminy K. odmówił przyznania wnioskowanego stypendium szkolnego A., M. i M. M. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że warunkiem ubiegania się o stypendium szkolne jest spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 90d ustawy o systemie oświaty oraz regulaminie pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy K. Zgodnie z powołanymi przepisami prawo do uzyskania stypendium mają uczniowie, w rodzinach których miesięczna wysokość dochodu na osobę nie przekracza kwoty 351 złotych, określonej w art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Jak wynika natomiast z materiału zgromadzonego w trakcie postępowania, dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy przekracza to kryterium i wynosi 352,10 złotych Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. M. podkreślając, że organ I instancji przy wyliczaniu dochodu nie uwzględnił kosztów związanych ze składką zdrowotną i ubezpieczeniem społecznym. Uwzględniając natomiast te składki w wysokości 230 zł, miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi 313,80 zł, a więc nie przekracza ustalonego kryterium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2011r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 90d ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym stypendium szkolne może otrzymać uczeń: 1) który znajduje się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie; 2) gdy sytuacja życiowa członków rodziny jest trudna, w szczególności gdy w rodzinie występuje bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, alkoholizm, narkomania, gdy rodzina jest niepełna i wystąpiło zdarzenie losowe. Dalej organ podkreślił, że ustawa o systemie oświaty nie precyzuje pojęcia niskich dochodów oraz nie określa sposobu ustalania dochodu rodziny, lecz w kwestiach tych odsyła do art. 8 ust.1 pkt 2 i ust. 2 -13 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 351 złotych. W myśl zaś art. 8 ust.3 tej ustawy za dochód uważa się natomiast sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Odnosząc powyższe regulacje do sytuacji dochodowej wnioskodawcy organ stwierdził, że sześcioosobowa rodzina wnioskodawcy w sierpniu 2011 roku uzyskała dochód z tytułu zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku w wysokości 524 zł oraz z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego w kwocie 1.588,62 zł (wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy), łącznie 2.112,62 zł. Wysokość dochodu na osobę w rodzinie wyniosła zatem 352,10 zł i przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe. Końcowo organ wyjaśnił, że tak ustalonej kwoty dochodu nie można pomniejszyć o wysokości miesięcznej składki KRUS, jak uczynił to odwołujący, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dochód z 1 ha przeliczeniowego z założenia jest dochodem ryczałtowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł K. M., podkreślając, że organ nie uwzględnił istotnych faktów, a mianowicie minimalnego przekroczenia kryterium dochodowego, tj. o 1,10 zł, wielodzietności rodziny wnioskodawcy, wysokości obciążenia składką zdrowotną i społeczną w kwocie 38,33 zł miesięcznie na osobę oraz małej powierzchni gospodarstwa. Skarżący wskazał też na niewykorzystanie możliwości, jakie stwarza ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust.2, który przewiduje, że rada gminy w drodze uchwały może podwyższyć kwoty kryteriów dochodowych uprawniających do zasiłków okresowego i celowego. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie organu nie uwzględnia trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się jego rodzina, w tym wielodzietności, opierając się jedynie na przekroczeniu kryterium dochodowego o 1,10 zł. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że przepisy ustawy określające kryterium dochodowe, warunkujące możliwość ubiegania się o stypendium szkolne są bezwzględnie wiążące dla organu orzekającego w sprawie i nie ma w tym zakresie możliwości orzekania w oparciu o uznanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Punktem wyjścia dla rozważań w analizowanej sprawie jest ustalenie sposobu obliczania dochodu w rodzinie ucznia ubiegającego się o stypendium szkolne. Zgodnie z art. 90 d ust. 1 w zw. z ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w jego rodzinie, w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, bram umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo- wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem, że stypendium to co do zasady nie przysługuje uczniowi, który otrzymuje inne stypendium o charakterze socjalnym ze środków publicznych. Jak wynika z powyższego podstawą przyznania stypendium jest trudna sytuacja materialna ucznia, na którą składają się dwa elementy podlegające ocenie organów, tj. niski dochód na osobę w rodzinie oraz szczególne problemy bytowe występujące w rodzinie. W związku z tym, iż ustawa o systemie oświaty nie określa, ani wysokości dochodu uprawniającego do uzyskania stypendium, ani zasad jego ustalania, w tym zakresie poprzez odesłanie zawarte w art. 90d ust.7 i 8 tej ustawy, zastosowanie ma regulacja art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Wspomniana ustawa wprowadza pojęcie "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", jako warunkujące nabycie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kryterium to jest określone ustawowo i weryfikowane co trzy lata. Aktualnie wysokość omawianego kryterium na osobę w rodzinie wynosi 351 złotych (§ 1 pkt 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U. Nr 127, poz. 1055). Szczegółowe zasady ustalania dochodu, stanowiącego podstawę oceny spełnienia kryterium dochodowego, reguluje art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (obecnie ustawa z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Powołany przepis nie definiuje wprawdzie pojęcia "przychód", nie oznacza to jednak, że należy go interpretować, posługując się wykładnią zawartą w innych przepisach, a nawet utożsamiać go z pojęciem "przychodu", o jakim mowa w art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem wyłącznie do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, a zatem w sposób oczywisty dotyczy przychodu uzyskiwanego tylko z takiej działalności. Natomiast art. 8 ust. 3 ma charakter ogólny. Z przepisu tego, wynika, że dla potrzeb ustalania dochodu, od którego zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych wpływów, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania. W sprawach pomocy społecznej, stosownie do art. 6 pkt 4 tej ustawy, dochód rodziny - a o taki w niniejszej sprawie chodzi - stanowi sumę miesięcznych dochodów ustalanych w sposób podany w art. 8 ust. 3. Chodzi tu zatem o kwoty pieniężne uzyskiwane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku lub w którym złożono wniosek, gdy dochód został utracony, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zastrzeżenie to odnosi się do czasu uzyskania dochodu, a wyjątek inaczej normujący omówioną zasadę zawarty jest ust.11 art. 8. Jak wynika z powyższego dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy to ogół wpływów pochodzących z okresów wskazanych w tym przepisie lub art. 8 ust. 11 tej ustawy. Składniki dochodu rodziny ustala się według zasad zawartych w poszczególnych ustępach art. 8. Należy przy tym mieć na uwadze między innymi regulację zawartą w ustępie 4 powołanego artykułu, zgodnie z którą do dochodu nie wlicza się: jednorazowego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny. Dochody ustalone z uwzględnieniem tych zasad sumuje się. Wynika to jednoznacznie z art. 8 ust. 10 ustawy, zgodnie z którym sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł. Tak zsumowane dochody pomniejsza się następnie o obciążenia wymienione z art. 8 ust. 3 pkt 1-3. W punkcie 2 ust. 3 art. 8 wymienione zostały składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz składki na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach. Odrębnymi przepisami, o jakich mowa w powyższym przepisie, są bezspornie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008r., Nr 50, poz. 291 ze zm.), nakładające na rolników obowiązek opłacenia składki na przewidziane ustawą ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy, nie podlegają odliczeniu składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Gdyby ustawodawca rzeczywiście nie zamierzał przyznać rolnikom prawa do odliczania uiszczanych przez nich składek na ubezpieczenie społeczne rolników od dochodu ustalanego na potrzeby pomocy społecznej, to taki zamysł powinien znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skoro zaś przepis ten wyłączeń takich nie zawiera, to nie można ich wywodzić w drodze zabiegów interpretacyjnych. Nawet, jeżeli przepisy omawianej ustawy mogą rodzić pewne wątpliwości interpretacyjne, to i tak nie mogą być wykładane na niekorzyść osób korzystających z pomocy społecznej. Taki kierunek wykładni omawianych przepisów jest dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 23 marca 2007r. I OSK 1070/06, z 18 marca 2009r. I OSK 1461/08, z 8 lipca 2009r. I OSK 1334/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Aczkolwiek w orzecznictwie pojawił się też pogląd odmienny przyjmujący, że ryczałtowa kwota dochodu z hektara przeliczeniowego jest kwotą ostateczną i nie jest pomniejszana o opłacane przez rolnika składki na ubezpieczenie społeczne rolników (tak: WSA w Lublinie w wyroku z 7 kwietnia 2011r. III SA/Lu 97/11), to z przytoczonych wyżej względów, stanowiska tego jako odosobnionego, nie można podzielić. Reasumując stwierdzić należy, że przy obliczaniu dochodu, o którym mowa w art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji, gdy dochód ten jest uzyskiwany z gospodarstwa rolnego odlicza się składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Skoro zatem składki na ubezpieczenie społeczne rolników pomniejszają dochód rodziny na podstawie wskazanego wyżej przepisu, to nie może ulegać wątpliwości, że organy, rozpatrując wniosek K. M. o przyznanie jego dzieciom (A, M., M.M., M. M.) stypendium szkolnego, zobowiązane były zbadać, czy wymieniony uiszczał te należności, a tym samym czy mógł skorzystać z omawianych odliczeń od dochodu jego rodziny. Organy nie dokonując takich ustaleń, w sposób oczywisty naruszyły zasady prawdy obiektywnej i obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikające z art. 7 i art.77 § 1 kpa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustalą sytuację rodzinną oraz materialną wnioskodawcy, uwzględniając zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 8 ustawy o pomocy społecznej, i dopiero wówczas ocenią, czy pozwala ona na przyznanie wnioskowanego stypendium. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).