II SA/Bk 918/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi Ż. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu G. p o s t a n a w i a odrzucić skargę Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi Ż. wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwały Rady Powiatu G.: - z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...]w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty G., - z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty G., - z dnia [...] października 2022 r. nr [...]w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu G. - z dnia [...] października 2022 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty G. (numer uchwały nieznany skarżącej). Wnosząc o uchylenie ww. uchwał skarżąca wskazała, że nie zgadza się z ich treścią, a Starosta wraz z pracownikami Starostwa i Rady Powiatu działają na szkodę Spółki, narażając ją na dodatkowe koszty. Skarżąca stwierdziła, że to co dzieje się w Starostwie jest karygodne, a pracownicy Starostwa, Starosta i Rada Powiatu "są bezkarni i robią, co im się żywnie podoba". Do skargi załączono plik dokumentów, który został wszyty do akt sprawy II SA/Bk 916/22 na k. 5-92 (po rozdzieleniu ww. skargi na cztery odrębne sprawy). W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. W załączeniu przekazał odpisy trzech z ww. uchwał, tj. z [...] czerwca 2022 r., z [...] sierpnia 2022 r. i z [...] października 2022 r. nr [...] oraz dodatkowo uchwały z dnia [...] października 2022 r. nr [...]w przedmiocie rozpatrzenia "skargi Pani W.G." na działalność Starosty G.. Do odpowiedzi na skargę załączył także uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę skierowaną do sądu administracyjnego. Zarządzeniem z [...] grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), rozdzieliła skargi na uchwały: [...],[...],[...]i [...]oraz zarządziła prowadzenie spraw z rozdzielonych skarg w odrębnych aktach sądowych. W piśmie z [...] grudnia 2022 r. skarżąca wniosła o "odwołanie" uchwały Rady Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] oraz podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. 1. W skardze wskazano jako podmiot skarżący – "Zarząd Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Ż. M. L. E. L.". Skargę podpisały osobiście M. L. i E. L. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 140 ze zm.), osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 tej ustawy, spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu. Spółkę reprezentuje zarząd, który składa się z przewodniczącego, sekretarza oraz skarbnika, co wynika z § 13 ust. 2 w związku z § 15 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej (M. P. nr 33, poz. 145). Z powszechnie dostępnych informacji ([...]) oraz z danych wynikających też z akt sprawy (np. s. 8 zawiadomienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z [...] kwietnia 2022 r. znak [...], k. 8 verte akt II SA/Bk 916/22) wynika, że Starosta G. decyzją z 1[...] października 2020 r. znak [...] zatwierdził statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi Ż., a zgodnie z podjętymi uchwałami: zarząd Spółki składa się z przewodniczącego i sekretarza, Przewodniczącą Zarządu Spółki została M. L., a Sekretarzem – E. L., które – jak wyżej wskazano - podpisały skargę do sądu administracyjnego rozpoznawaną w sprawie niniejszej. Wobec powyższego, skoro podmiotem posiadającym zdolność sądową i procesową jest Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Ż., którą zgodnie z prawem reprezentuje Zarząd, a skargę w sprawie niniejszej podpisały M. L. (Przewodnicząca Zarządu) i E. L. (Sekretarz) tytułując się Zarządem – sąd zarejestrował skargę jako wniesioną przez ww. Spółkę, co odpowiada prawnym zasadom jej działania i reprezentacji. 2. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi. Analiza przeprowadzona przez sąd w sprawie niniejszej doprowadziła do wniosku, że skarga wniesiona przez Spółkę podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. Chodzi tu o: decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2), a także w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi wyłączeniami (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Ponadto sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają w również sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Stanowiąca przedmiot skargi sądowej w sprawie niniejszej uchwała Rady Powiatu G. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] została podjęta na podstawie art. 229 pkt 4 K.p.a. w sprawie rozpatrzenia skargi Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi Ż. na działalność Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu G., a więc skargi wniesionej w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. W myśl przepisu art. 229 pkt 4 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada powiatu. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania skargi Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej (jak nazwał podmiot skarżący organ) złożonej w trybie przepisów działu VIII K.p.a. była Rada Powiatu G., która podjęła uchwałę z [...] października 2022 r. nr [...] uznającą tę skargę za bezzasadną. Powyżej opisany tryb, w jakim podjęto zaskarżoną uchwałę, wyklucza uznanie się przez sąd administracyjny za właściwy do merytorycznego rozpoznania skargi Spółki złożonej w sprawie niniejszej. Jak wynika z jednolitego od wielu lat orzecznictwa sądów administracyjnych, sądy te nie są właściwe ani do rozpatrzenia skargi na akty i czynności podejmowane w trybie przepisów działu VIII K.p.a., ani do przeprowadzenia kontroli takiego postępowania skargowego prowadzonego przez organ. Sądy administracyjne nie nadzorują bieżącej działalności organów administracji państwowej. Do kompetencji sądów należy jedynie kontrola legalności zaskarżonych czynności, aktów i decyzji administracyjnych oraz bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których owe czynności, akty i decyzje są wydawane. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje więc skarga do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 724/22 czy postanowienie NSA w sprawie I OSK 2091/16, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ani skarga składana w trybie art. 227 K.p.a., ani skarga do sądu administracyjnego składana na sposób załatwienia przez właściwy organ skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a. - nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji – mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a nie takie akty, jak wynika z dokumentacji dołączonej do sprawy, zostały zaskarżone. Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ jak i ewentualnej jego bezczynności lub przewlekłości. Poglądu tego w żaden sposób nie zmienia fakt, że zaskarżona czynność przybrała formę uchwały - wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada powiatu. Uchwała podjęta przez radę powiatu w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami K.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.). Reasumując, skarga na czynność niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Skutkuje to odrzuceniem skargi złożonej w sprawie niniejszej na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.