II SA/Bk 922/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygnaturze akt [...] ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza R. 1. wymierza Burmistrzowi R. grzywnę w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza R. na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r. wydanym w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Burmistrza R. do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek A. F. z dnia [...] kwietnia 2014 r. zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] nakazującą K. i W. R., właścicielom działki nr ewid. [...] w R., przywrócenie stanu pierwotnego, poprzez pogłębienie rowu na tej działce, biegnącego wzdłuż drogi powiatowej (dz. nr. ewid. [...]) oraz odsłonięcie wlotu przepustu pod drogą powiatową w km 3+677 oraz nakazującą Powiatowi G., będącego właścicielem działki nr ewid. [...] w R., stanowiącej drogę powiatową, przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez udrożnienie istniejącego przepustu pod tą droga w k. 3+667 i odsłonięcie wylotu tego przepustu. Doręczenie odpisu prawomocnego wyroku wraz ze zwrotem akt administracyjnych organowi nastąpiło w dniu [...] stycznia 2016 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016 r. oględzin stwierdzono, że K. i W. R. wykonali obowiązki nałożone decyzję Burmistrza R. z dnia [...] grudnia 2013 r., tj. rów biegnący wzdłuż drogi powiatowej został pogłębiony oraz odsłonięto wlot przepustu pod drogą powiatową. W dniu [...] marca 2016 r. A. F. wezwał Burmistrza R. do wykonania przedmiotowego wyroku. W odpowiedzi na to wezwanie organ w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. podał, że zostało podjęte działanie w celu wyegzekwowania wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. w zakresie wykonania przez Powiat G. udrożnienia przepustu przez drogę powiatową. Wskazano, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zarząd Dróg Powiatowych w G. poinformował, że udrożnienie przepustu planowane jest w maju 2016 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. dokonano zgłoszenia remontu przepustu. Z notatki urzędowej sporządzonej w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że przystąpiono do remontu przepustu lecz w związku z protestem właściciela działki nr geod. [...] odstąpiono od wykonania prac remontowych. Właściciel tej działki zażądał, aby przed wykonaniem remontu przepustu zrealizować roboty umożliwiające odpływ wód z przepustu do cieku wodnego, do których zobowiązana została Gmina R. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący ponownie wezwał organ do wykonania wyroku z dnia [...] listopada 2014 r. Następnie skarżący złożył do sądu administracyjnego skargę na niewykonanie wyroku i wniósł o nałożenie na organ kary pieniężnej oraz obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. zwrócił się do Starosty G. z zapytaniem czy w związku ze sprzeciwem właściciela działki nr geod. [...] możliwe jest przeprowadzenie remontu przepustu. W odpowiedzi na to pismo Zarząd Dróg Powiatowych w G. poinformował, że kilkakrotnie podejmował próby wykonania przedmiotowego remontu. Wobec sprzeciwu właściciela działki o nr geod. [...], związanego z faktem niewykonania przez Gminę R. rowu odprowadzającego umożlwiającego odpływ wód z przepustu do cieku wodnego – odprowadzalnik B, przeprowadzenie remontu nie było możliwe. Zarząd podał, że przystąpi do remontu przepustu po wykonaniu przez Gminę R. rowu odpływowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że K. i W. R. wykonali obowiązki nałożone decyzją Burmistrza R. z dnia [...] grudnia 2013 r. Natomiast odnośnie obowiązku nałożonego na Powiat G. podano, że remont przepustu będzie możliwy po wykonaniu przez Gminę R. rowu odpływowego. W chwili obecnej trwają negocjacje w sprawie wyrażenia przez właściciela działki nr ewid. [...] zgody na wykonanie na tej nieruchomości rowu otwartego kierującego wody od przepustu pod drogą powiatową docelowo do cieku A. Do czasu wyrażenia tej zgody udrożnienie istniejącego przepustu pod drogą powiatową jest niemożliwe, gdyż nie będzie możliwości odprowadzenia wody bez zalania tej działki. W związku z powyższym zdaniem organu wniesiona skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2191 ze zm.) w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.). Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 199) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w 2017 r. wyniosło 3.731,13 zł, a w drugim półroczu 2017 r. wniosło 3.841,38 zł. Wymaga przy tym podkreślenia, że uznaniu sądu pozostawiono miarkowanie wysokości wymierzanej grzywny, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – art. 154 § 6 P.p.s.a. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu w dniu [...] marca 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r. stosowne wezwania, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Przechodząc w dalszej kolejności do merytorycznej oceny skargi podać należy, że podstawą wymierzenia grzywny organowi jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi – Burmistrzowi R. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Wyrokiem tym zobowiązano organ do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, w sprawie zakończonej decyzją nakazującą: - właścicielom działki nr ewid. [...] w R., przywrócenie stanu pierwotnego poprzez pogłębienie rowu na tej działce, biegnącego wzdłuż drogi powiatowej (dz. nr. ewid. [...]) oraz odsłonięcie wlotu przepustu pod drogą powiatową w km 3+677; - Powiatowi G., będącego właścicielem działki nr ewid. [...] w R., przywrócenie stanu poprzedniego poprzez udrożnienie istniejącego przepustu pod tą drogą w k. 3+667 i odsłonięcie wylotu tego przepustu. Bezsporne w sprawie jest to, że odpis prawomocnego wyroku z dnia [...] listopada 2014 r. wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu [...] stycznia 2016 r., zatem od tej daty - zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. - należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu 2 – miesięczny termin do załatwienia sprawy minął zatem w dniu [...] marca 2016 r. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że przedmiotowy wyrok nie został wykonany w wyznaczonym terminie. Organ w dalszym ciągu nie wszczął formalnie postępowania egzekucyjnego do czego był zobowiązany tym wyrokiem i w dalszym ciągu podejmuje nieefektywne czynności. Fakt wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. przez właścicieli działki nr ewid. [...] został potwierdzony jedynie notatką urzędową sporządzoną z oględzin przeprowadzonych tylko w obecności pracowników organu. Odnośnie obowiązku nałożonego na Powiat G., czynności organu doprowadziły do ustalenia, że udrożnienie przepustu będzie mogło nastąpić po wykonaniu przez Gminę R. rowu odpływowego. W ocenie Sądu postępowanie organu jest identyczne do tego sprzed wyroku wydanego w sprawie [...]. Organ w dalszym ciągu nie wszczął formalnie postępowania egzekucyjnego. W dalszym ciągu, co prawda podejmuje czynności w celu wyegzekwowania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., ale w ocenie Sądu, są one nieefektywne. Do chwili wyrokowania przez Sąd w sprawie niniejszej obowiązki nałożone tą decyzja nie zostały wyegzekwowane. Nie zostało formalnie wszczęte postepowanie egzekucyjne. W związku z tym mając na uwadze treść art. 154 § 2 in fine P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 marca 2017 r., II SA/Łd 967/16, pub. CBOSA). Niewątpliwie brak formalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego z wniosku skarżącego złożonego w dniu [...] kwietnia 2014 r., pomimo nakazania takiego postępowania w wyroku wydanym w sprawie [...], przemawia za stwierdzeniem rażącej bezczynności organu w tym zakresie. Ustalenie, że organ w istocie nie podejmował czynności, istotnych i skutecznych z punktu widzenia konieczności wykonania wyroku i załatwienia sprawy przesądza o tym, że pozostaje on w bezczynności, która osiągnęła poziom kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Uznając zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł, oscylującą w granicach połowy wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2017 r. Jak już wskazano powyżej ustawodawca nie określił minimalnej kwoty grzywny pozostawiając sądowi miarkowanie wysokości nakładanej kary w zależności od stopnia winy organu oraz stanu sprawy w dacie rozpatrywania przez sąd skargi na niewykonanie wyroku. Zważywszy na opisane wyżej okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota grzywny 1.500 zł w niniejszej sprawie będzie kwotą właściwą. Ponadto o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.