II SA/Bk 923/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na likwidacji zbiornika wodnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. Ś. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. G. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Postanowieniem z dnia [...].07.2014 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia J. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].06.2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł z powodu uchylania się od likwidacji zbiornika wodnego (stawu ziemnego), znajdującego się na działkach o nr geod. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości B., gmina W., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 2.000 zł, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].12.2012 r. nr [...] nakazano skarżącemu likwidację zbiornika wodnego (stawu ziemnego), wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującego się na działkach nr geod. [...], [...], [...] i [...] w m. B., gmina W. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].02.2013 r. nr [...] Skarga zaś wniesiona na ww. decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17.10.2013 r. sygn. akt II SA/Bk 182/13. Wobec braku wykonania rozbiórki przedmiotowego zbiornika wodnego, w dniu [...].06.2014 r. doręczono skarżącemu upomnienie z dnia [...].05.2014 r. nr [...] wzywające do realizacji nałożonego obowiązku. W związku z tym, że obowiązek rozbiórki w dalszym ciągu nie został wykonany, skarżącemu doręczono odpis tytułu wykonawczego z dnia [...].06.2014 r., nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia 26.06.2014 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 119, art. 121 § 3 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), zwanej dalej: "ustawą", nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 5.000 zł wraz z opłatą egzekucyjną w wysokości 68 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...].06.2014 r. oraz wezwał ww. do wykonania czynności wymienionych w sentencji postanowienia. Organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia J. G., postanowieniem z dnia [...].07.2014 r. orzekł o obniżeniu wysokości nałożonej grzywny, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nałożona w takiej wysokości, aby skutecznie skłonić do wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku, przy jednoczesnym założeniu, że doprowadzenie do wykonania obowiązku powinno nastąpić w sposób jak najmniej dla niego uciążliwy. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie odpowiednia wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, to 2.000 zł. Argumentując swoje stanowisko wskazano że z treści dołączonych do zażalenia kopii decyzji Wójta Gminy W. w sprawie przyznania skarżącemu zasiłków finansowych wynika, że w lutym 2014 r. dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego wyniósł 471,88 zł (dochód obliczono na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej). W tym stanie rzeczy w rozpatrywanej sprawie nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł nie spełnia warunku, jak najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, ponieważ ww. kwota jest niemożliwa do uiszczenia dla zobowiązanego. Ponadto organ wyjaśnił, że skarżący może uniknąć zapłacenia grzywny wykonując ciążący na nim obowiązek, polegający na likwidacji stawu. Zaznaczył także, że uiszczenie przedmiotowej grzywny nie zwalnia zobowiązanego z nałożonego obowiązku likwidacji stawu, ponieważ zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Organ nie ma natomiast możliwości odstąpienia od prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z powodu trudnej sytuacji finansowej, zdrowotnej czy życiowej zobowiązanego. Końcowo organ zauważył, że w przypadku dalszego uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku stosowane będą inne środki egzekucyjne, a w ostateczności likwidacja stawu zostanie przeprowadzona przez inny podmiot na koszt zobowiązanego. W skardze złożonej do tutejszego Sądu skarżący podniósł, że nie jest w stanie zapłacić grzywny w wysokości 2.000 zł, ani też wykonać w krótkim czasie nałożonego na niego obowiązku likwidacji zbiornika poprzez jego zasypanie z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Wskazał, że brakuje mu pieniędzy na podstawowe potrzeby życiowe, tym w szczególności: pilny remont części domu przed zimą oraz psujące się maszyny. Do skargi dołączył kserokopię książki leczenia zwierząt gospodarskich oraz paragonu z dnia 28.07.2014 r., kserokopię odbioru padłych zwierząt z dnia 29.07.2014 r. oraz decyzji z dnia [...].07.2014 r., wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. W ocenie Sądu, organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku likwidacji zbiornika wodnego (stawu ziemnego) znajdującego się na działkach o nr geod. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości B., gmina W. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Stosownie zaś do dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Podkreślić również należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł, a więc w kwocie niższej niż górna granica przewidziana w unormowaniu art. 121 § 2 ustawy. Organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Zaznaczył m.in., że z treści dołączonych do zażalenia kopii decyzji Wójta Gminy W. w sprawie przyznania skarżącemu zasiłków finansowych wynika, że w lutym 2014 r. dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego wyniósł 471,88 zł (dochód obliczono na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej). W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że w konkretnej sprawie nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł nie spełnia warunku jak najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, ponieważ ww. kwota jest niemożliwa do uiszczenia dla zobowiązanego. Stąd też, organ odwoławczy zasadnie nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 2.000 zł. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Przeciwnie analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ administracji prawidłowo określił wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Organ wymierzając grzywnę winien też wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy jak postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Tę okoliczność podkreślił organ II instancji. Skarżący uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku. Z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżącej niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu, nie jest związane ze szczególnymi trudnościami. Skarżący nie ma woli realizacji treści decyzji. W świetle powyższego podnoszony przez skarżącego argument braku pieniędzy na uiszczenie grzywny oraz niemożliwość zasypania zbiornika z powodu trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej nie zasługuje na uwzględnienie. Tym bardziej, że organ II instancji nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 2.000 zł, uznając, iż grzywna ustalona pierwotnie przez organ I instancji w wysokości 5.000 zł nie spełniała warunku jak najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, tj. była niemożliwa do uiszczenia dla zobowiązanego. Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie kwestionowanego postanowienia, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).