II SA/Bk 928/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi H. B. W.-S. i W. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Umową z dnia [...] grudnia 1955 roku, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł., nabyło na rzecz Skarbu Państwa (pod budowę baraków mieszkalnych) nieruchomość o nr [...], o pow. [...] ha, położoną w Ł. przy ul. P., stanowiącą własność J. R. W dniu 30 maja 2005 roku H. B. W. – S. – córka J. R. oraz W. W. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o wypłatę odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa tj. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność J. R. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 118 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż wywłaszczenie w tej sprawie nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z w/w orzeczeniem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość miało być naliczone na wniosek przynajmniej jednej ze stron, w oddzielnym orzeczeniu. Z akt sprawy wynika, że protokołem z dnia [...] grudnia 1956 roku, w zamian za wywłaszczony grunt położony przy ul. P., o pow. [...] ha oraz przy ul. M., o pow. [...] ha, J. R. przydzielono w zamian łąkę o pow. [...] ha. Na tej podstawie organ uznał, iż skoro przydzielono działkę zamienną to nie rozpatrywano sprawy odszkodowania, zaś sama strona stosownego wniosku o wypłatę odszkodowania nigdy nie złożyła. W literaturze wyrażany jest pogląd, że "jeżeli ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów zawartych w art. 117 - 127 Kc. Ponadto organ wskazał, iż w sytuacji gdy "mimo obowiązku orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości, organ o powyższym nie orzekł, to należy przyjąć, iż wywłaszczonemu najpierw przez 10 lat służyć będzie prawo do dochodzenia w postępowaniu administracyjnym wydania takiej decyzji przez właściwy organ, a następnie przez kolejne 10 lat prawo egzekwowania tego odszkodowania, tak jak w przypadku gdy odszkodowanie zostało ustalone w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do obowiązujących przepisów). W związku z powyższym organ podkreślił, iż skoro zatem odszkodowanie nie zostało ustalone w 1955 roku, to nie ulega wątpliwości, iż upłynął 10-letni termin przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania (art. 118 Kc). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli H. B. W. – S. i W. W. podnosząc, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł. nie dotrzymało zobowiązań wynikających z pkt 3 umowy. Nie został bowiem zrealizowany wniosek o przyznanie odszkodowania ani nie przyznano zamiennika w postaci działki łąkowej. Z treści odwołania wynika również, że w 1955 r. wywłaszczono grunt o powierzchni [...] m2 przy ul. P. pod budowę baraków wojskowych. Wywłaszczenia dokonano na podstawie umowy i protokółu. Za wywłaszczony grunt J. R. otrzymała łąkę "w ok. żelaznego mostu". Następnie Prezydium PRN Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Ł. pismem z dnia [...] października 1962 r. powiadomiło J. R., że wniosek o nabycie łąki załatwiony został odmownie, natomiast użytkowaną łąkę może nadal dzierżawić na podstawie umowy. Umowa o przydzieleniu na własność łąki nie została jednak wykonana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w uzasadnieniu wywodząc, iż z umowy z dnia [...] grudnia 1955 r. zawartej pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł. a J. R., H. C., R. J., L. T., M. Z. i spadkobiercami M. G. wynika, że za zabrane grunty pod budowę baraków mieszkalnych dla rodzin wojskowych, Prezydium MRN w Ł., działając zgodnie z art. 9 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacją narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31), zgadza się dostarczyć nieruchomości zamienne. Natomiast z protokółu (brak daty sporządzenia) wynika, że komisja uznała, iż pani J. R. Prezydium MRN w Ł. zabrało pod budowę baraków dla rodzin wojskowych działkę gruntu przy ul. P. o pow. [...] m2 oraz P.P.R.N. Wydział Oświaty w Ł. pod budowę Szkoły Podstawowej [...] m2", za co postanawiono przydzielić łąkę koło żelaznego mostu o powierzchni [...] m2. Na tej podstawie organ odwoławczy nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że umową z dnia [...] grudnia 1955 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] ha, położoną w Ł. przy ul. P., stanowiącą własność J. R. Z treści tej umowy - w ocenie organu odwoławczego – wynika to, że Prezydium MRN w Ł. zgadza się dostarczyć za wcześniej "odebrane grunty" nieruchomości zamienne. Na jakiej podstawie grunty zostały przejęte na Skarb Państwa z przeznaczeniem pod budowę baraków mieszkalnych nie przedstawiono żadnych dowodów. Przyznania gruntów zamiennych dokonano dopiero na podstawie omawianego wyżej protokółu, w którym jest mowa również o przyznaniu gruntów zamiennych za grunt "zabrany" J. R. pod budowę szkoły podstawowej. W związku z powyższym postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek zainteresowanych, o wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod budowę baraków mieszkalnych w Ł. przy ul. Pr. należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość albowiem zostało ono już ustalone w umowie z dnia [...] grudnia 1955 r. i sprecyzowane w protokóle (otrzymanie łąki). Organ wskazał ponadto, iż to czy powyższa umowa została sporządzona właściwie i następnie zrealizowana, nie podlega kontroli organu orzekającego w sprawie, gdyż organy administracji publicznej kontrolują legalność decyzji administracyjnych, nie są natomiast kompetentne, aby nakazać wypłacenie odszkodowania wynikającego z umowy cywilnoprawnej. Jeżeli organ dobrowolnie nie wypłaca odszkodowania, stronie pozostaje droga postępowania cywilnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skarżący H. B. W. – S. i W. W. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: – art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 roku, nr 4, poz. 31) tj. poprzez przyjęcie, iż wywłaszczający zaoferował tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, gdy tymczasem taka nieruchomość uzyskana na dzierżawę, która to dzierżawa następnie została odebrana w wyniku komunalizacji mienia, – naruszenie art. 7 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dn. 22 lipca 1952 roku (Dz.U. z 1952 roku, nr 33, poz. 232 ze zm.) poprzez wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania, – naruszenie art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w wyniku niezasadnego umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa – sprzeczność ustaleń z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący przytoczyli tożsame argumenty jak w odwołaniu. Dodatkowo podnieśli, iż organy obu instancji w żaden sposób nie wykazały i nie udowodniły, że w zamian za zabrane grunty uzyskane zostało odszkodowanie albo własność gruntu zamiennego jako surogatu takiego odszkodowania. Grunty zatem zostały zabrane na rzecz Skarbu Państwa, ale nie wiadomo na jakiej podstawie. Skarżący ponadto wskazali, iż skoro nie ma orzeczenia o wywłaszczeniu nie następuje też przedawnienie, o czym stanowi art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji planów gospodarczych. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, w konkluzji wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż przepis art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Sprawa ustalenia odszkodowania za grunty o powierzchni [...] ha zajęte pod budowę baraków dla rodzin wojskowych w Ł. przy ul. P., została ustalona w umowie z dnia [...] grudnia 1955 r. i sprecyzowana w protokóle, na którym jest adnotacja, że przesłano go J. R. [...] lipca 1956 r. Czy powyższa umowa została sporządzona właściwie i następnie zrealizowana, nie podlega ona kontroli przez organy administracji publicznej. Skarżącym pozostaje więc jedynie droga postępowania cywilnego. Również skarżący nie przedłożyli bowiem dowodów, że omawiana nieruchomość wywłaszczona została na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto organ wskazał, iż z art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 roku, nr 4, poz. 31) wynika, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rolniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaoferować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Skoro nie uzyskano dowodów, że omawiana nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji, nie jest trafny zarzut podnoszony w skardze, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem cytowanego wyżej art. 30 ust. 1 dekretu. Zarzut taki mógłby być podnoszony w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Z mocy art. 61 § 3 kpa wniosek H. B. W. – S. i W. W. o wypłatę odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa tj. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność J. R. wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe – organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu – zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania na podstawie powołanego przepisu jest obligatoryjne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem, a może powstać dopiero w toczącym się postępowaniu. Przyczyny "bezprzedmiotowości" mogą być podmiotowe lub przedmiotowe (por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2004 str. 478). Przesłanka bezprzedmiotowości zachodzi, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź brak jest podstaw do rozpoznania tej sprawy w drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2003, w sprawie IIISA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 26.09.2001r. w sprawie VSA 381/01, LEX nr 78917). Jedną z form bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: a) obowiązek czy uprawnienie powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna; b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. powołany powyżej "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz str. 724). Ta ostatnia sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej i słusznie oraz zgodnie z prawem organ I instancji umorzył zainicjowanie przez H. B. W. – S. i W. W. postępowanie w sprawie niniejszej, którą to decyzję utrzymał w mocy Wojewoda P. Jak wynika z akt sprawy umową z dnia [...] grudnia 1955 r. zawartą pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł. a J. R., H. C., R. J., L. T., M. Z. i spadkobiercami M. G. za zabrane grunty pod budowę baraków mieszkalnych dla rodzin wojskowych, Prezydium MRN w Ł., działając zgodnie z art. 9 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacją narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31), zgodziło się dostarczyć nieruchomości zamienne. Następnie protokołem (brak daty sporządzenia) Prezydium MRN w Ł. za zabraną J. R. pod budowę baraków dla rodzin wojskowych działkę gruntu przy ul. P. o pow. [...] m2 oraz P.P.R.N. Wydział Oświaty w Ł. pod budowę Szkoły Podstawowej [...] m2 przydzielono łąkę koło żelaznego mostu o powierzchni [...] m2. Ostatecznie łąka powyższa została przyznana J. R. jedynie w dzierżawę i mimo, że skarżąca już w listopadzie 1960 roku wnosiła o przyznanie jej tytułu własności do przedmiotowego gruntu, takiego tytułu nie uzyskała. Ponownie w kwietniu 1970 roku pani J. R. wnosiła o uregulowanie stanu prawnego łąki. Następnie w latach 90 – tych miasto Ł. działkę powyższą skomunalizowało, a tym samym pani J. R. została pozbawiona dzierżawienia jej. Nie zwrócono jej również działki zabranej pod budowę baraków dla rodzin wojskowych przy ul. P. o pow. [...] m2. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny Sąd w pełni aprobuje ustalenia dokonane przez organ I instancji. W ocenie Sądu, materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie daje jakichkolwiek podstaw do uznania, iż można uwzględnić żądanie skarżących, zaś organy administracyjne umarzając postępowanie administracyjne prawidłowo oceniły i wzięły pod uwagę wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie – art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Podkreślić bowiem należy, iż co do działki o powierzchni [...] m2 zabranej pod budowę Szkoły Podstawowej w dniu [...] sierpnia 1957 roku, na postawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 roku, nr 4, poz. 31) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wydało orzeczenie o wywłaszczeniu z tej nieruchomości. Wskazano również, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron w oddzielnym orzeczeniu. Kwestie ważności tej decyzji były jednak przedmiotem odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i utrzymującej ją w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1957 roku (wyrok NSA z dnia 9 maja 2003 roku, sygn. akt I SA 2519/01). Końcowo w postępowaniu tym Minister Infrastruktury stwierdził nieważność w/w decyzji, wskazując iż zostały wydane z naruszeniem prawa. W dniu [...] maja 2005 roku Minister Infrastruktury odmówił ponadto przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia J. R. z działki o powierzchni [...] m2 zabranej pod budowę Szkoły Podstawowej. Co do działki o powierzchni [...] m2 zabranej J. R. pod budowę baraków dla rodzin wojskowych nie była wydana de facto decyzja wywłaszczeniowa. Podstawę wywłaszczenia z tej działki stanowiła umowa zawarta w dniu [...] grudnia 1955 roku zawarta pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł. a między innymi J. R., w której na podstawie art. 9 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacją narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31) zabrano J. R. przedmiotowy grunt, w zamian przyznając nieruchomość zamienną, co uczyniono protokołem (brak daty) przydzielając J. R. łąkę koło żelaznego mostu o powierzchni [...] m2. Bez względu jednak na charakter tej umowy oraz protokołu przydzielającego w zamian łąkę, umową tą doszło do wywłaszczenia J. R. z przedmiotowych gruntów. Skoro jednak przydzielono pani J. R. działkę zamienną to organ administracji nie rozpatrywał sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ostatecznie również nie mogły podlegać kontroli organu administracji publicznej w chwili obecnej kwestie realizacji tej umowy, mające charakter cywilnoprawny. Mając natomiast na uwadze to, iż ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowił o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, uległo ono przedawnieniu na podstawie przepisów ogólnych dotyczących możliwości dochodzenia roszczeń tj. art. 117 – 127 kc. W związku z powyższym trafne są ustalenia organu I instancji, iż w świetle cytowanej już przez ten organ regulacji przepisów kodeksu cywilnego upłynął już 10 - letni termin przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania (art. 118 kc). W tych okolicznościach (mimo subiektywnego poczucia krzywdy i niesprawiedliwości u skarżącej w związku z wywłaszczonymi gruntami) nie jest możliwa również kontrola organu oraz tutejszego Sądu, w zakresie tego czy przedmiotowa umowa została sporządzona zgodnie z obowiązującym przepisami prawa i czy została w ogóle zrealizowana. Prawidłowo zatem oceniono w postępowaniu administracyjnym, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a skarżącym pozostaje jedynie - z tytułu zawartej umowy - otwarta droga dochodzenia roszczeń w postępowaniu cywilnym. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacją narodowych planów oraz art. 7 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 roku (Dz.U. z 1952 roku, nr 33, poz. 232 ze zm.). Mając na uwadze powyższe orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).