II SA/Bk 935/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B.C. i J. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr[...], Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] maja 2014 r., nr[...], znak:[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ulicy R. wraz z oświetleniem ulicznym (etap II) na działkach nr [...], [...], [...] położonych w Z. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...]grudnia 2013 r. inwestor – Miasto Z. wystąpił z wnioskiem do Starosty Z. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ulicy R. wraz z oświetleniem ulicznym (etap II) na działkach nr [...],[...]i [...] położonych w Z. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]r., znak:[...], Starosta Z.zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr[...], Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Z. w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta Z. w dniu [...] maja 2014 r. decyzją nr[...], znak:[...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor do wniosku dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Z. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, znak:[...], z dnia [...] maja 2004 r. Ponadto inwestor dołączył mapę z projektem podziału działki nr [...] na działki o numerach [...]i [...] zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta Z., znak:[...], z dnia [...] maja 2006 r. Działka nr [...] mieści się na obszarze oznaczonym na załączniku nr 1 do decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, znak:[...], z dnia [...] maja 2004 r. Działka o nr[...], na której zlokalizowano inwestycję, była przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości przejętych na rzecz Skarb Państwa, w którym to postępowaniu Starosta Z. decyzją, znak:[...], z dnia [...]września 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu działki [...]stanowiącej część drogi. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P.,, znak:[...], z dnia [...] listopada 2012 r., a następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Bk 31/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody P. Działka o nr [...] pozostała więc własnością Miasta Z., co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Z. oraz w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez tutejszy organ. Przed wydaniem decyzji organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami zawartymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nie stwierdził naruszeń w tym zakresie. Wobec powyższego brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody P. złożyli J. C. i B. C. podnosząc, że J. C. złożył ponowny wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a postępowanie przed Starostwem Powiatowym w Z. w tym zakresie jest w toku (znak sprawy:[...]). Dalej wskazali, że w ich ocenie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] maja 2004 r., znak:[...], stała się bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr[...], Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed organem I instancji i wyjaśnił, że inwestor do wniosku dołączył wszelkie niezbędne dokumenty określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo dołączył projekt podziału działki nr [...] na działki o nr [...] i [...]zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta Z., znak:[...], z dnia [...] maja 2006 r. Działka nr [...]mieści się w obszarze oznaczonym na załączniku nr 1 do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego [...]z dnia [...] maja 2004 r. Organ odniósł się także szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W jego ocenie zarzuty podnoszone przez skarżących nie zasługują na uwzględnienie. I tak, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż w aktach sprawy znajduje się decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia 4 maja 2004 r. Nie doszło również do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z zapisu księgi wieczystej [...]prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Z. Nie doszło także do naruszenia art. 9, art. 6, art. 7, art. 8, art. 109 i art. 107 k.p.a., ponieważ skarżący uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Natomiast kwestie związane z odzyskaniem gruntów prowadzone były na ich wniosek i postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 2 lipca 2013 r. Również nie może być uznany za zasadny zarzut skarżących naruszenia przepisów postępowania ze względu na fakt, że toczy się kolejne postępowanie o zwrot gruntów, znak sprawy:[...], ponieważ Starosta Z. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. umorzył postępowanie w tej sprawie z uwagi na to, że WSA w Białymstoku już tę kwestię rozstrzygnął prawomocnym wyrokiem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. decyzję Wojewody P. wnieśli B. C. i J. C., zarzucając jej naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż w uzasadnieniu swojej decyzji udzielił jedynie odpowiedzi na zarzuty skarżących. Organ ten nie dokonał ponownie oceny materiału dowodowego sprawy, a skupił się jedynie na ustaleniach organu I instancji. Dalej podnieśli, że działanie organu jest sprzeczne z prawem. W sytuacji bowiem, gdy cel, na który została wywłaszczona nieruchomość nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego, a także gdy skarżący nie zostali zawiadomieni o możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz w sytuacji, gdy Miasto Z. w trakcie toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podjęło decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to takie działanie jest niewątpliwie sprzeczne z prawem. Dalej skarżący wskazali, że w toczącym się postępowaniu naruszono zasadę prawdy obiektywnej, gdyż skarżący nie byli informowani o przysługujących im uprawnieniach. Ponadto naruszono art. 8 k.p.a., gdyż chęć wybudowania drogi na działkach skarżących stanowi rażące naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa. W stanie faktycznym niniejszego postępowania na wywłaszczonej nieruchomości droga nie została wybudowana, a organ pomimo faktu, że skarżący dochodzą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, chce pobudować na nich drogę, aby uniemożliwić zwrot tych nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując uprzednio przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia z dnia [...]lipca 2014 r., nr[...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] maja 2014 r., nr[...], znak:[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ulicy R. wraz z oświetleniem ulicznym (etap II) na działkach nr [...], [...], [...] położonych w Z. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: "P.b.")., a w szczególności art. 35 ust. 1, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie bezsporne jest, że na obszarze, na którym ma powstać inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor wraz z wnioskiem złożył ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Z. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...]maja 2004 r., znak:[...]. Skarżący nie kwestionują także, że inwestor do wniosku dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę z projektem podziału działki nr [...] na działki o numerach [...] i [...]zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]. Nie budzi też wątpliwości, że działki o nr[...], [...] i [...] mieszczą się na obszarze oznaczonym na załączniku nr 1 do decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, znak: [...]z dnia [...] maja 2004 r. oraz, że pozostają one własnością Miasta Z., co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Z. Skarżący nie podnoszą także zarzutów odnośnie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami zawartymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Wskazane przepisy oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Skarżący formułując zarzuty w oparciu o art. 6 – 8 k.p.a. stoją na stanowisku, że droga ma być wybudowana na "ich" działkach, co w ich ocenie, stanowi rażące naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa. Zdaniem Sądu, stanowisko skarżących jest niezasadne. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i takie zaświadczenie zostało przez inwestora dołączone. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi wskazać dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale ustawodawca nie nałożył na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2002/13). Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b., przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2060/12). W sprawie niniejszej inwestor złożył zaświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że jest właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr[...], [...] i[...], dla których prowadzona jest księga wieczysta[...]. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że inwestor spełnił obowiązek wynikający z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Organ I instancji nie czynił innych ustaleń w przedmiotowej kwestii, gdyż nie zachodziła taka potrzeba, w szczególności skarżący nie kwestionowali tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, których dotyczy wniosek. Skarżący używając określenia "ich działki" mają na uwadze fakt, że kiedyś stanowiły one własność T.C. i że toczyło się postępowanie o ich zwrot, które zostało prawomocnie rozstrzygnięte decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...](wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 31/13). Ponadto, J. C. wszczął kolejne postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości, jednakże Starosta Z.decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak sprawy: [...], umorzył postępowanie w tej sprawie z uwagi na to, że WSA w Białymstoku już tę kwestię rozstrzygnął prawomocnym wyrokiem. Powyższe kwestie zostały przez organy opisane i przeanalizowane. Sąd podziela stanowisko Wojewody P., że fakt toczenia się kolejnego postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie ma wpływu na niniejsze postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy orzekały bowiem na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, a w tym okresie działki o nr [...], [...] i [...] stanowiły własność inwestora. Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wyrażona we wskazanym przepisie istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/13). Zdaniem Sądu, organ II instancji nie naruszył art. 15 k.p.a. w stopniu, w którym mógł on, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz odniósł się precyzyjnie do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Ma rację strona skarżąca, że uzasadnienie to nosi cechy lakoniczności, jednakże pamiętać trzeba, że w stanie faktycznym sprawy wszystkie kwestie wymagane dla rozstrzygnięcia zostały zbadane i ocenione. Brak jest zagadnień pozostawionych bez wyjaśnienia i oceny, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sami skarżący mimo sformułowania powyższego zarzutu nie wskazują, czego organ nie wyjaśnił lub czego nie zbadał i na dodatek, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten należy zatem ocenić jako nie znajdujący oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.