II SA/Bk 935/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym: - § 16 ust. 1 we fragmencie "jest odpłatne i", - § 16 ust. 2 2. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 29 grudnia 2005 r. Rada Miejska w Ł., na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Nr 72 poz. 747 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako: "ustawa") uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Prokurator Rejonowy we B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie Rozdziału V Warunki przyłączenia do sieci § 16-21. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia opłat za podłączenie się do urządzeń wodociągowych i kanalizacji. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała została podjęta bez upoważnienia prawnego, albowiem nałożone zaskarżoną uchwałą opłaty mają charakter jednostronnie narzuconej daniny, nie mającej żadnego oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o oddalenie skargi argumentując, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dlatego też nie można uznać za naruszenie prawa określenie w regulaminie Gminy Ł. warunków przyłączenia do sieci. Jednocześnie stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie całego rozdziału V, tj. od § 16 do § 21 włącznie, czego domaga się Prokurator, było sprzeczne z dyspozycją art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż wyeliminowałoby to z uchwały jej obligatoryjny element. Rada Miejska wskazała jednocześnie, iż mimo określenia w regulaminie, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne oraz, że kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy, zaskarżona uchwała w rzeczywistości nie ustala opłaty z tytułu przyłączenia. Powyższe stwierdzenie, co do zasady, informuje tylko zainteresowane osoby, że w związku z wykonaniem przyłącza do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej zobowiązane będą do poniesienia pewnych kosztów. Końcowo Rada Miejska wyjaśniła, że mając na uwadze rangę aktu prawa miejscowego, na skutek złożonej skargi i analizy postanowień regulaminu, uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. zmieniła zaskarżona uchwałę w ten sposób, że w § 16 ust. 1 regulaminu wykreślono słowa "jest odpłatne i" oraz skreślono § 16 ust. 2 regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 analizowanej ustawie, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Za zasadny należy zatem uznać zarzut Prokuratora dotyczący § 16 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, bowiem że art. 19 ustawy nie daje radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowy zakres tego aktu określono w ustępie 2 artykułu 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków stanowiąc m. in., że są nimi warunki przyłączania do sieci (pkt 4 w/w artykułu). Przepis ten nie zawiera jednak upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej. To zaś, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie można przyjąć też, jak uzasadnia to organ w odpowiedzi na skargę, że upoważnienie takie wynika z art. 15 ust. 2 lub ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem w realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Powołany art. 15 ust. 2 ustawy wskazuje zatem, kto jest zobowiązany do zrealizowania budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Jest nim osoba ubiegająca się o przyłączenie. Wykonane przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne stanowi jej własność, chyba że umowa zawiera inne postanowienia w tym przedmiocie. Nie oznacza to jednak, że powołany przepis zawiera upoważnienie ustawowe do jednostronnego ustanowienia przez radę gminy w formie uchwały zatwierdzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków - opłat za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (tak m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/OL 936/17, wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt II SA 2793/01, wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08). Podkreślić również należy, że żadna inna ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy gazowej (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 18 kwietnia 2011 r. II SA/Kr 175/11, Lex nr 993270 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Lu 92/13, Lex nr 1299543). W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, z którym zgadza się też Skład rozpoznający przedmiotową sprawę, że nie jest dopuszczalne jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/OL 936/17 – CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, Lex nr 149541). Podsumowując należy stwierdzić, że ustalona w § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat zaskarżony przepis § 16 ust. 1 we fragmencie "jest odpłatne i" oraz § 16 ust. 2 uchwały, uznać zatem należało za wydany bez podstawy prawnej. Przedstawionej powyżej oceny nie zmienia podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie, jako akt rangi podustawowej, nie może bowiem stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 587/17, wszystkie dostępne w CBOSA). Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę zmiana zaskarżonej uchwały polegająca na wykreśleniu w § 16 ust. 1 regulaminu słów "jest odpłatne i" oraz skreślenie § 16 ust. 2, na mocy uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...]z dnia [...] grudnia 2017r., nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w uchylonej części. Skutki powyższej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Dlatego też uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn.. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym § 16 ust.1 we fragmencie "jest odpłatne i" oraz § 16 ust. 2. Sąd nie dopatrzył się natomiast uchybień, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części. Uchybień takich nie wskazał zresztą również w skardze sam Prokurator Rejonowy w Białymstoku. Dlatego też w tym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.