II SA/Bk 937/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Podaniem z dnia 21 lutego 2013 r. R. T. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z prośbą o umorzenie należności z tytułu wypłaconej przez MOPS zaliczki alimentacyjnej w kwocie 22.417, 50 zł oraz należności z tytułu wypłaconych przez MOPS świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie głównej 19.451,20 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S. odmówił R. T. umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca nie spełnia warunków do umorzenia zadłużenia określonych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1228), ponieważ egzekucja świadczeń alimentacyjnych w okresie 3 ostatnich lat była bezskuteczna (dowód: zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. z dnia [...] marca 2013 r.). Wniosku nie można było uwzględnić również stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy, albowiem wnioskodawca nie udostępnił niezbędnych dokumentów pozwalających na ustalenie jego sytuacji dochodowej i rodzinnej. Doręczył jedynie zaświadczenie z dnia 25 marca 2013 r. o pobieraniu emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W wyniku wniesionego odwołania przez R. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem zasad uznania administracyjnego, albowiem organ I instancji nie dokonał należytej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy. Tym samym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W szczególności organ I instancji nie odniósł się do tego, że wnioskodawca leczy się psychiatrycznie i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Podano, że organ I instancji przyznał, iż nie wyjaśnił do końca sytuacji dochodowej wnioskodawcy z uwagi na niedostarczenie przez niego żadnej dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego, zarzut ten jest bezzasadny wobec wnioskodawcy. W aktach sprawy znajduje się bowiem zaświadczenie z dnia 25 marca 2013 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w S. o wysokości emerytury R. T. w lutym 2013 r., która wynosiła 1151,01 zł brutto, zaś po potrąceniu m.in. kwoty zaległych alimentów (575,83 zł) wynosiła do wypłaty 399,59 zł. W aktach znajduje się także zaświadczenie o dokonanych wpłatach z dnia 28 marca 2013 r. komornika sądowego, a także wydruki stanu zadłużenia. Ponadto do akt dołączone jest oświadczenie wnioskodawcy z dnia 15 kwietnia 2013 r., z którego wynika, że rachunki za czynsz i energię są opłacane z konta bankowego córki A. T. dla której co miesiąc wręcza gotówkę na jego rachunki, ponieważ przelew bankowy jest bezpłatny. Ponadto, do odwołania załączono przelew z konta A. T. na konto PGE Obrót SA oraz ZBM S., a także decyzję ZBM w S. z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego dla R. T. na okres od 1 marca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. w kwocie 12,11 zł oraz ryczałtu w wysokości 25,86 zł. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie wnioskodawcy z dnia 15 kwietnia 2013 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z którego wynika, że poza emeryturą nie osiąga żadnych innych dochodów. Dowody te nie zostały jednak ocenione przez organ I instancji, mimo że były dostępne w dacie wydania skarżonej decyzji. Organ nie wskazał jaka kwota zadłużenia była przedmiotem rozważań w prowadzonym postępowaniu, bowiem nie podano jej ani w sentencji, ani też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wiąże się to również z trafnością oceny i możliwością ewentualnego umorzenia zadłużenia w świetle zebranych akt sprawy dotyczących sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy. Organ I instancji nie wyjaśnił i nie ocenił sytuacji dotyczącej wydatków wnioskodawcy, w tym w szczególności przelewów A. T. (rzekomo w imieniu i na rzecz wnioskodawcy), a także sytuacji rodzinnej, do czego zobowiązuje przepis ustawy. Przede wszystkim, organ winien wskazać, czy daje wiarę zebranym dowodom, czy też nie i dlaczego odmawia im wiarygodności. Fakty te, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinny być przedmiotem szczegółowych wyjaśnień z udziałem wnioskodawcy. Organ odwoławczy wskazał, że po uzupełnieniu postępowania dowodowego o wskazane wyżej okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, organ I instancji dokona ich oceny i w świetle art. 30 ust. 1 i 2 rozważy czy zachodzi słuszny interes wnioskodawcy oraz interes społeczny, a następnie uzasadni należycie swoje rozstrzygnięcie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] organ I instancji odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej w kwocie 22.417,50 zł oraz odmówił umorzenia należności wypłaconych ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości ustalonej na dzień wydania przedmiotowej decyzji, tj. 17.139,14 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 4.560,10 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ podał, że w celu zbadania sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy przesłuchał go w charakterze strony oraz jeszcze raz przeanalizował posiadane dokumenty. Wynika z nich, że strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem pracy zawodowej w warunkach pracy chronionej. Orzeczenie to ma charakter czasowy, tj. do 31 stycznia 2014 r. Dochodem zainteresowanego jest przyznana emerytura od 28 lutego 2012 r. w wysokości 1.197,05 zł (z której komornik dokonuje miesięcznie potrącenia na rzecz alimentów) oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 25,86 złotych przyznany do 31 sierpnia 2013 r. Ponadto od 2005 r. do 31 grudnia 2012 r. R. T. korzystał ze świadczeń pomocy społecznej, co potwierdza zaświadczenie z dnia 21 marca 2013 r. (pomoc materialna otrzymana z Ośrodka to kwota 30.497,70 zł). Nie posiada żadnego majątku, nieruchomości, oszczędności ani też przedmiotów wartościowych. Ustalono, że miesięczne wydatki to: czynsz 80,00 zł, energia elektryczna 53,25 zł oraz lekarstwa 35,45 zł. Organ I instancji ustalił ponadto, że po zaprzestaniu egzekucji z zasiłku stałego do marca 2010 r., tj. przez okres ponad 3 lat zobowiązany dokonał tylko jednej wpłaty w wysokości 50,00 zł na pokrycie zadłużenia alimentacyjnego. Od kwietnia 2012 r. jest prowadzona egzekucja z wypłacanej emerytury. Z informacji ZUS z dnia 25 czerwca 2013 r. wynika, że w trakcie pobierania zasiłku stałego wnioskodawca był zatrudniony od 1 lutego 2008 r. do 28 lutego 2009 r., czego nie zgłosił MOPS w S. Aktualnie R. T. zarejestrowany jest w PUP jako osoba poszukująca pracy. W dniu 31 stycznia 2012 r. został skierowany do pracy do A. – S. w S. na stanowisko pracownika dozoru, jednak do zatrudnienia nie doszło. Organ I instancji wskazał, że obowiązek alimentacyjny istnieje od prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 2003 r. Wnioskodawca nie wnosił o ich obniżenie. Dlatego zdaniem organu powinien mieć świadomość wzrostu zadłużenia oraz powinien liczyć się z koniecznością spłaty należności. W ocenie organu brak wniosku o obniżenie alimentów jest jednoznaczny z zobowiązaniem się do ich płacenia. Organ I instancji, powołując art. 30 ust. 2 ustawy, wywiódł że jakkolwiek umorzenie należności leżałoby w interesie wnioskodawcy, jednakże nie byłoby to zgodne z interesem społecznym, bowiem wówczas, ciężar spłaty zostałby przerzucony na społeczeństwo, co w sytuacji osiągania stałego dochodu (emerytury) oraz możliwości dalszego zatrudnienia nosiłoby znamiona niesprawiedliwości społecznej. W końcowej części uzasadnienia organ wywiódł, że wnioskodawca nie spełnia również warunków z art. 30 ust. 1 ustawy ponieważ egzekucja nie była skuteczna przez okres minimum 3 lat. W konkluzji organ podał, że jego zdaniem zadłużenie w sprawie niniejszej wynika z lekceważącego stosunku do obowiązku alimentacyjnego i regulowania zadłużenia. Potwierdzeniem tego jest nie płacenie alimentów, chociażby w okresach pobierania zasiłku stałego i wynagrodzenia za pracę. Organ ocenił, że środki którymi dysponuje wnioskodawca co prawda nie pozwalają na jednorazową spłatę zadłużenia, ale jego sytuacja jest na tyle stabilna, że ma on możliwość systematycznej spłaty zadłużenia. Odwołanie od decyzji złożył R. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca nie spełnia warunków ewentualnego umorzenia należności wynikającego z treści art. 30 ust. 1 ustawy, bowiem kwota egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego nie była skuteczna przez okres 3 lat w kwocie równej lub wyższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Wskazano, że z informacji komornika z dnia 28 marca 2013 r. wynika, że w ostatnich 3 latach, tj. od 17 marca 2010 r. do 4 marca 2013 r. egzekwowane kwoty alimentów na rzecz funduszu alimentacyjnego były niższe niż wysokość zasądzonych alimentów (wg wyroku po 280,00 zł na dwójkę dzieci) i wahały się od 39,45 zł do 528,76 zł miesięcznie. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy i na jego podstawie dokonał analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy także w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy. Tym samym nie można zarzucić naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co było przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wskazano, że organ I instancji w celu ustalenia sytuacji dochodowej i zdrowotnej wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. do przedłożenia dokumentów potwierdzających stałe, miesięczne wydatki związane z prowadzonym gospodarstwem domowym za ostatni miesiąc, faktur i rachunków potwierdzających zakup leków za ostatni miesiąc, zaświadczenia lekarskiego o aktualnym stanie zdrowia, a w przypadku prowadzonego wspólnego gospodarstwa domowego z innymi członkami rodziny, również dokumentów dotyczących tych osób. Powyższe zainteresowany obowiązany był dostarczyć w terminie 7 dni od dnia otrzymania owego pisma, tj. do 28 czerwca 2013 r. Niezależnie od tego w dniu 26 czerwca 2013 r. przesłuchano wnioskodawcę który podał, że utrzymuje się z emerytury ZUS w kwocie 1.197,05 zł oraz dodatku mieszkaniowego w wysokości 25,86 zł, przyznanego do 31 sierpnia 2013 r., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje kontakt z dziećmi. Wydatki miesięczne są przeznaczone na czynsz w wysokości 80,00 zł, energię elektryczną w wysokości 53,25 zł, comiesięczne alimenty w kwocie 597,74 zł, wydatki na leczenie w kwocie 35,45 zł. Ustalono, że korzystał z pomocy społecznej od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2012 r. Od 1999 r. zasądzono od niego alimenty po 280,00 zł na każde dziecko. Zobowiązany zalega ze spłatą wypłaconej zaliczki alimentacyjnej w wysokości 22.417,50 zł oraz z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami w łącznej kwocie 21.992,88 zł na dzień 27 czerwca 2013 r. Zobowiązania alimentacyjne częściowo były potrącane z zasiłku stałego od września 2005 r. do marca 2010 r., zaś od kwietnia 2012 r. alimenty są potrącane przez komornika z emerytury. Wnioskodawca posiada orzeczenie o niepełnosprawności do 31 stycznia 2014 r. a problemem zdrowotnym jest nerwica, problem z pamięcią. Ostatnim zatrudnieniem wnioskodawcy była praca w ramach umowy agencyjnej, umowy zlecenia w firmie "[...]" Z. R. od 1 lutego 2008 r. do 28 lutego 2009 r. i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu. Do protokołu zeznań dołączono fakturę zakupu leków z dnia 26 czerwca 2013 r., dowód wpłaty czynszu ZBM S. z 2 maja 2013 r., za energię elektryczną z 31 maja 2013 r., zaświadczenie ZUS z 24 czerwca 2013 r. o wysokości emerytury. Powyższe w ocenie organu odwoławczego świadczy o szczegółowych ustaleniach w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, a zatem nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ani też przepisów prawa materialnego. Kolegium podzieliło w pełni ocenę organu I instancji w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i stwierdziło, że jego sytuacja dochodowa jest stabilna, bowiem posiada on stały dochód w postaci emerytury, ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, stan zdrowia pozwala na podjęcie pracy w warunkach pracy chronionej, nie posiada na utrzymaniu innych członków rodziny. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył R. T. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał, że w toku postępowania na żądanie organu przedstawiał niezbędne dokumenty potwierdzające jego ciężką sytuację materialną i rodzinną, wskazującą na nieposiadanie żadnego majątku oraz jedyne źródło utrzymania emeryturę w kwocie 399,59 zł (kwota 575,83 zł zostaje potrącana na rzecz zaległych alimentów). Skarżący wywiódł, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy to sytuacja rodzinna i dochodowa determinuje decyzję w sprawie udzielenia ulgi w spłacie. W ocenie skarżącego organ wydał decyzję pomijając założenia ustawowe. Podniósł, że organ może udzielić ulgi, szczególnie gdy spłata całości lub w części zadłużenia stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie co niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że przesłanki umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego zawarte w art. 30 ust. 2 ustawy zostały szczegółowo przeanalizowane zarówno przez organ I instancji jak i organ II instancji. Analiza ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem uzasadnienia decyzji organów obu instancji odmawiających w okolicznościach sprawy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej w kwocie 22.417,50 zł oraz należności wypłaconych ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 17.139,14 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 4.560,10 zł, nie pozwalają sądowi w pełni skontrolować prawidłowości uznania przez organy braku zaistnienia przesłanek do umorzenia całkowitego lub częściowego Z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1228) wynika, że organ właściwy wierzyciela, może na wniosek dłużnika alimentacyjnego, umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Sformułowanie przepisu niewątpliwie wskazuje na uznaniowy charakter decyzji. Na tle jurysdykcji administracyjnej sprawowanej w sprawach podlegających uznaniu organu, orzecznictwo sądowoadminstarcyjne od początku prezentowało stanowisko, że zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego, wynikający z przepisów prawa materialnego ograniczony jest ogólną zasadą postępowania administracyjnego o której mowa w art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA, z. 1, poz. 57). Zgodnie z tą zasadą treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji orzekający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uzasadnienie decyzji uznaniowej zawsze powinno odnosić się do kwestii istnienia bądź nieistnienia w sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających sposób załatwienia sprawy oraz wskazywać na okoliczności, które pozwoliłyby sprawę załatwić po myśli wnioskodawcy. Nawiązując do wynikających z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przesłanek ubiegania się przez dłużnika o umorzenie należności alimentacyjnych (sytuacja dochodowa i rodzinna), wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w wymienionych aspektach a uzasadnienie decyzji zawierać ocenę tej sytuacji. O ile ocena sytuacji strony jest dokonywana przy stosowaniu jej porównania do sytuacji innych dłużników alimentacyjnych, to porównanie powyższe powinno być na tyle konkretne, by dłużnik i sąd administracyjny rozpoznający skargę dłużnika, mogli skontrolować prawidłowość konkluzji organu o braku wystąpienia w sprawie uzasadnienia dla zastosowania w stosunku do strony wnioskowanej ulgi. W sprawie niniejszej, pomimo jej dwukrotnego rozstrzygania i uzupełniania materiału dowodowego w celu ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, poza szczegółowym opisaniu tej sytuacji oraz ogólnikowym stwierdzeniem, że sytuacja skarżącego jest stabilna, bowiem posiada on stały dochód w postaci emerytury, ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, stan zdrowia pozwala na podjęcie pracy w warunkach pracy chronionej, nie posiada na utrzymaniu innych członków rodziny, brak jest odniesienia do konkretnego wskazania, jakie stany faktyczne zasługiwałyby na przychylne załatwienie prośby o zastosowanie ulgi. Brak jest wskazania kiedy sytuacja strony byłaby dla organów wyjątkową i zasługiwałaby na wsparcie i w jakich konkretnie przypadkach organ umarza dłużnikom alimentacyjnym należności. Przy ocenie wniosku o umorzenie należności alimentacyjnych nie można, zdaniem Sądu, marginalnie traktować postawy konkretnego dłużnika i jego stosunku do obowiązku z egzekwowaniem którego związana jest prośba o umorzenie należności. Skarżący, co potwierdzają akta sprawy, nie należy do dłużników nieregulujących należności. Stały dochód jaki osiąga w postaci emerytury w wysokości 1.197,05 zł mimo comiesięcznego potrącania kwoty 597,74 zł na pokrycie zobowiązań alimentacyjnych, nie pozwala mu na "wyjście" ze spirali zadłużenia, będącej konsekwencją zadłużenia zaległego. W takiej sytuacji organ odmawiając choćby częściowego umorzenia przypisywanych do zwrotu kolejnych należności wypłaconych wierzycielowi z funduszu alimentacyjnego, winien uzasadniając swój wybór, wyważyć – jak stanowi zasada z art. 7 k.p.a. – interes społeczny i słuszny interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (II SA/Sz 70/12, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie powyższy aspekt decyzji uznaniowych ujął w następującej tezie: "Rozważając kwestię ewentualnego umorzenia zaległości, organ winien mieć na uwadze skutki, jakie może wywołać dla strony decyzja negatywna w związku z kumulacją postępowania egzekucyjnego, powstawaniem nowych długów, także w aspekcie motywacyjnym i psychologicznym dla pracującego dłużnika (tu emeryta), który nie uchyla się od swoich obowiązków. Egzekucja zaległych świadczeń nie powinna prowadzić do sytuacji, w której dłużnik Skarbu Państwa, spłacający w ratach swoje zaległości, w ostateczności stanie się beneficjentem środków z pomocy społecznej". Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji organów obu instancji celem dokonania ponownej oceny wniosku strony przy uwzględnieniu aspektów podniesionych w uzasadnieniu wyroku Sądu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.