II SA/Bk 94/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy J. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Rada Miejska w J. dokonała zmiany uchwały z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki prawa handlowego pod nazwą P. sp. z o.o. Skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, złożyła Gmina J., w imieniu której skargę podpisał Burmistrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z taką sytuacją w której Gmina J. reprezentowana przez swój organ wykonawczy – Burmistrza zaskarżyła do sądu administracyjnego uchwałę swojego organu uchwałodawczego – Rady Miejskiej. Sytuacja taka, zdaniem Sądu jest niedopuszczalna. Z treści przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.) można wyodrębnić następujące kategorie spraw objętych właściwością sądów administracyjnych w sprawach samorządowych: - skargi organów sprawujących nadzór nad działalnością gmin na uchwały i zarządzenia organów gmin, organów związków i porozumień międzygminnych (art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. 1a u.s.g.); - skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwały lub zarządzenia organów gminy podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej; - skargi w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych lub przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich; - skargi gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze wobec organów gmin (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Z powyższego wynika, że gmina może być skarżącym jedynie w sprawach dotyczących skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze. W pozostałych postępowaniach gmina jest stroną przeciwną wobec skarżącego czyli występuje jako organ. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 wskazał, że prawo jednostki samorządu terytorialnego do sądu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej, gdy działania te nie są jednakże działaniami władczymi organów tych jednostek. Zdaniem NSA, prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu – rozstrzygnięcia organu nadzoru, jak ma to miejsce w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej mamy zaś do czynienia z sytuacją w której gmina występuje w roli skarżącej na uchwałę własnego organu. W tym miejscu podać należy, że gminy są osobami prawnymi o korporacyjnym charakterze. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest adresatem norm prawnych i zgodnie z art. 2 u.s.g. wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. Wykonuje swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Z tego faktu nie można jednak wyprowadzać tezy o przyznaniu zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt, ale to gminie przysługuje zdolność sądowa (T. Woś, Status procesowy gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Prawa Publicznego 4/2014, s. 67 – 87). Gmina posiada też zdolność procesową a jej organ wykonawczy jest tylko organem reprezentującym gminę. W związku z powyższym, za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której gmina, której organ uchwałodawczy podejmuje uchwałę, miałaby być uprawniona do wniesienia skargi na taką uchwałę. Nie jest dopuszczalne aby w tej samej sprawie gmina występowała w podwójnej roli tj. organu i strony skarżącej. Uchwała rady gminy jest w istocie uchwałą tej gminy a gmina nie może poddać własnej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo podnieść należy, że w sprawie mamy faktycznie do czynienia z konfliktem pomiędzy organem wykonawczym gminy a jej organem uchwałodawczym. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w myśl art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydenta miasta) wykonuje uchwały rady gminy, a zgodnie z art. 30 ust. 3 tej ustawy w realizacji zadań własnych burmistrz miasta podlega wyłącznie radzie gminy. Są to ustawowe obowiązki i zarazem kompetencje organu wykonawczego gminy, z których nie może on wywodzić "interesu prawnego" w poszukiwaniu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. Droga sądowa nie jest bowiem przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy (vide: postanowienia NSA z 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14; z 26 listopada 2009 r., I OSK 1584/09; z 18 listopada 2014 r., II OSK 3044/14; postanowienie WSA w Warszawie z 31 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1324/12, pub. CBOSA). Mając powyższe na uwadze skargę Gminy J. w sprawie niniejszej należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi uiszczonego przez Gminę orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.