II SA/Bk 942/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w części odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniego C. C. (pkt 2 decyzji) uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2, tj. w części odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniego C. C. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Burmistrz K. odmówił N. M. prawa do świadczenia wychowawczego na: M. M. (pkt 1) oraz C. C. (pkt 2) w obu przypadkach w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 5 sierpnia 2017 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni – jako cudzoziemka - nie spełnia warunku opisanego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851, zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom, którzy posiadają kartę pobytu z adnotacją: "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP (...). N. M. zaś legitymuje się kartą pobytu wydaną w dniu [...] lipca 2017 r., która nie posiada adnotacji: "dostęp do rynku pracy". N. M. nie wniosła w ustawowym terminie odwołania od ww. decyzji, w związku z czym rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł Rzecznik Praw Dziecka na podstawie art. 8 § 2 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2017 r., poz. 922). Rzecznik Praw Dziecka zaskarżył ww. decyzję w części w zakresie jej puntu 2, tzn. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na małoletniego C. C., posiadającego po ojcu polskie obywatelstwo. Rzecznik Praw Dziecka zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 ustawy i niedokonaniu wykładni systemowej oraz celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć o świadczenie wychowawcze (formalnie rzecz biorąc) ubiegać się mogą rodzice lub opiekunowie, zaspokaja ono potrzeby dziecka, celem zaś dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić to świadczenie do polskiego systemu prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: a) art. 32 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu obywatelstwa rodziców dzieci, jako osób formalnie zwracających się o przyznanie świadczenia), b) art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, nakazującego władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej, c) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526) w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych. W związku z podniesionymi zarzutami Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej punktu 2, tzn. w części w jakiej odmówiono przyznania N. M. świadczenia wychowawczego na małoletniego syna C. C. W uzasadnieniu powyższego Rzecznik Praw Dziecka wskazał, że cudzoziemka jako korzystająca z zezwolenia na pobyt czasowy, nieuprawniającego do wykonywania pracy na terytorium RP, bez wątpienia nie mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. W sytuacji, gdyby taki sam status pobytowy przysługiwał wszystkim dzieciom skarżącej, nie byłoby wątpliwości co do prawidłowości decyzji organu I instancji. Jednakże w ocenie Rzecznika, fakt, że syn N. M. posiada po ojcu obywatelstwo polskie, nadaje sprawie charakter szczególny, do której to kwestii organ się nie odniósł. Tym samym organ powinien w toku prowadzonego postępowania pochylić się nad zagadnieniem, czy obywatelstwo i status pobytowy matki małoletniego C. C., powinien przesądzać o niemożności skorzystania przez niego – jako obywatela polskiego – ze wsparcia przewidzianego przepisami powołanej ustawy. W ocenie Rzecznika nie powinno tak się stać. Różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich w zakresie dostępu do świadczenia wychowawczego, według kryterium obywatelstwa i tytułu pobytowego ich rodzica lub opiekuna, nie służyło realizacji celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego przedmiotowego świadczenia. Następnie Rzecznik Prawa Dziecka zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne powstałe na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. ustawy niezwykle bliskiej niniejszej ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, podnosząc, że może być ono pomocne przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Analiza tych orzeczeń wskazuje, że Sądy formułowały pogląd wedle którego, nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawiałaby przewidzianej ustawowo pomocy finansowej dziecko zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy wystarczająca jest jedynie literalna wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy, a analiza powołanego przepisu w świetle wykładni celowościowej oraz systemowej wskazuje, że przepis ten został zastosowany prawidłowo. Celem omawianej ustawy jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zatem ustawodawca za cel regulacji przyjął udzielenie takiej pomocy rodzicom, przy czym co do zasady, żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców (w tym cudzoziemców, którzy posiadają zezwolenie na pobyt stały) posiadających uprawnienia do pracy w Polsce. Dlatego też omawiana wykładnia ww. przepisów mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców, jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Końcowo organ wskazał, że nie jest rolą Burmistrza, który działa w granicach obowiązującego prawa, dokonywania tak rozszerzonej wykładni przepisów, przy tak jednoznacznej treści art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy, gdzie brak jest podstaw faktycznych do zastosowania wykładni celowościowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu stanowił pkt 2 zaskarżonej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2017 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz syna skarżącej, będącego obywatelem polskim. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie, że skarżąca jako cudzoziemka (obywatelka Ukrainy) nie posiada karty pobytu z adnotacja "dostęp do rynku pracy", warunkującej w ocenie organu otrzymanie tego świadczenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) – dalej jako "u.p.p.w.d.". Zgodnie z art. 1 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji) prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy osoba, która nie mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia wychowawczego, wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., może otrzymać to świadczenie, w sytuacji gdy jej dziecko posiada obywatelstwo polskie. Inaczej rzecz ujmując czy obywatelstwo i status pobytowy osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia na rzecz dziecka powinno przesądzać o niemożliwości skorzystania przez to dziecko, jako obywatela polskiego ze wsparcia przewidzianego ww. przepisami ustawy. Rozpatrując powyższe zagadnienie przede wszystkim wskazać należy, że powołanych wyżej przepisów nie można rozpatrywać w oderwaniu od ich wzajemnych relacji. W niniejszej sprawie bezspornym jest i nie kwestionowanym przez strony, że występująca o świadczenie wychowawcze matka dziecka, będącego obywatelem polskimi, nie należy do kręgu osób, wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że do tego kręgu nie należy jej syn, który ma obywatelstwo polskie. Wykładnia powołanych przepisów nie może być bowiem dokonana w oderwaniu od celu, jakiemu służyć mają uregulowania ustawowe, dotyczące świadczenia wychowawczego. Cel ten przedstawiony został w powołanym wyżej art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. i wynika z niego w sposób oczywisty, że świadczenie, mimo że formalnie rzecz ujmując przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka. Świadczenie przyznawane jest na pierwsze dziecko w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonej w ustawie kwoty (dochodowe kryterium ustawowe), a potem na każde kolejne. Celem tego uregulowania jest zatem przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dzieci. Z tych też przyczyn rację ma Rzecznik Praw Dziecka, który twierdzi, że wykładni przepisów ustawy, w tym również jej art. 1 ust. 2. należy dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz zasad konstytucyjnych. Źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy poszukiwać w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto w art. 18 Konstytucji RP zastrzeżono, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie obecnym stanął na stanowisku, że nie do przyjęcia jest interpretacja przepisów ustawy zaprezentowana przez organ administracji orzekający w tej sprawie. Takie odczytywanie sensu normatywnego powołanych regulacji pozbawia bowiem dziecko zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim przewidzianej w ustawie pomocy finansowej, tylko dlatego, że jednym z jego rodziców jest cudzoziemiec. W ocenie Sądu, stoi to w opozycji do elementarnego poczucia sprawiedliwości, bowiem jednym z kryteriów przyznania omawianego zasiłku uczyniono brak obywatelstwa polskiego rodzica ubiegającego się o wsparcie, w sytuacji gdy jego dziecko posiada obywatelstwo polskie i zamieszkuje w kraju. Organ nie mógł zatem oprzeć się na kryterium obywatelstwa rodzica, pomijając obywatelstwo dzieci. W tym miejscu zauważyć należy, że na potrzebę stosowania wykładni przepisów w powiązaniu z celem ustawy oraz zasadami określonymi w Konstytucji wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym jednoznacznie podkreślano, że interpretacja przepisów ustawy pomijająca fakt polskiego obywatelstwa dzieci, których matka jest cudzoziemką, stawia je w gorszej sytuacji niż ich rówieśników - także obywateli polskich. Takiemu nierównemu traktowaniu małoletnich dzieci posiadających obywatelstwo polskie i zamieszkujących na terytorium Polski, tylko z tego powodu, że ich matka ma inne obywatelstwo, wojewódzkie sądy administracyjne stawiały zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który to przepis gwarantuje wszystkim równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne, a także zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Przykładowo wskazać tu należy wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 546/04, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że "nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisów ustawy, która pozbawiłaby przewidzianej w ustawie pomocy finansowej dziecko, zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem, tylko dlatego, że matka nie należy do kręgu osób uprawniających do ich otrzymania". Zdaniem tego Sądu "kłóciłoby się to z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli oraz poczucia sprawiedliwości (tak również: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 211/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do naruszenia tego ostatniego właśnie przepisu Konstytucji doszło w kontrolowanej sprawie, ponieważ objęte wnioskiem dziecko skarżącej jest dyskryminowane z powodu obywatelstwa jego matki. Wskutek wydanej decyzji syn skarżącej znalazł się w gorszej sytuacji niż inne podobne mu osoby, przy czym (zdaniem Sądu) nie ma obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia dla odmiennego jego traktowania. Takiego traktowania nie sposób uznać za pozostające w zgodzie z kolejną konstytucyjną zasadą, wedle której Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie słusznie dostrzeżono również, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy, świadczenia rodzinne są finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa i powinny być przeznaczone do wykorzystania dla obywateli tegoż państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 227/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 464/08, dostępne na stronie internetowej CBOSA). Przedstawiona powyżej wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych znalazła również potwierdzenie na tle spraw rozpoznawanych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a więc przepisów będących podstawą orzekania w niniejszej sprawie, czego przykładem jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 938/17. Sąd zgodził się także z Rzecznikiem, że taka interpretacja komentowanych przepisów ustawy, która pozbawia dziecko skarżącej pomocy z uwagi na brak posiadania przez nią karty pobytu ze stosowną adnotacją, nie świadczy o realizacji art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, statuującego prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego. Formalne zatem wyłączenie całej rodziny z systemu zasiłkowego tylko z uwagi na to, że jeden z jej członków jest cudzoziemcem, nieposiadającym dostępu do rynku pracy, nie może w istocie być przyczyną odebrania stosownych praw obywatelom polskim. Wskazać już nie jako dodatkowo należy, że w sytuacji, gdyby to ojciec dziecka wystąpił o to świadczenie, wówczas literalna wykładania przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nakazywałaby wypłacić świadczenie rodzinne na rzecz wskazanego dziecka. Ta ostatnia okoliczność raz jeszcze potwierdza, że błędnie zostały zinterpretowane przez organ powołane przepisy, bowiem przy ich wykładni pominięto cel, który przyświecał ustawodawcy w wprowadzeniu ich do systemu prawnego. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadną skargę oraz zarzuty Rzecznika Praw Dziecka. Naruszenie art. 1 w zw. z art. 4 u.p.p.w.d. przez organ administracji wydający zaskarżoną decyzję miało zatem wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji we wskazywanej jej części, tj. w zakresie pkt 2 w jakim odmawia się przyznania omawianego świadczenia na syna skarżącej. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz.1369 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.