II SA/Bk 944/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej skierowania do domu pomocy społecznej i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę U podstaw zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu decyzji legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. M. P. (dalej powoływany jako "Skarżący") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o skierowanie jego matki, całkowicie ubezwłasnowolnionej T. P. do Domu Pomocy Społecznej w B. MOPS w G. przeprowadził postępowanie, w tym rodzinny wywiad środowiskowy, zgromadził niezbędne dokumenty, a następnie decyzją Dyrektora MOPS z dnia [...] września 2021 r. nr [...] odmówił skierowania T. P. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w jego ocenie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby świadczenia zdrowotne niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania osoby badanej nie mogły być realizowane w dotychczasowym środowisku. Nadto wyjaśnił, że osoba kierowana, co do zasady, nie może sobie samodzielnie wybierać domu, do którego ma być kierowana, a usługi opiekuńcze są środkiem priorytetowym w stosunku do umieszczenia w domu pomocy społecznej, w każdy przypadku, gdy ich udzielenie jest możliwe. Z decyzją powyższą nie zgodził się M. P. i złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie. Wyjaśnił, że aktualnie mieszka w Niemczech i umieszczenie jego mamy T. P., której jest opiekunem pranym w Domu Pomocy Społecznej w B., byłoby logistycznie, korzystnym rozwiązaniem. Umożliwiłoby to bowiem częstsze i systematyczne odwiedziny matki, albowiem podróż z Niemiec do DPS w B. trwa 6 godzin. Ponadto, jak podkreślił Skarżący, na miejscu jest też rodzina od strony jego brata, co umożliwia kontrolę wszelkich spraw związanych z pobytem w DPS. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] października 2021r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] września 2021 r., nr [...] odmawiającą skierowania T. P. do domu pomocy społecznej w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w nim podniesione. Podkreślono, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej właściwość organu ustala z się zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 z póżn. zm.). Przepis ten zaś stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiega,,mjącej się o świadczenie. Jednocześnie, jak zwróciło uwagę SKO, pomimo, iż wspomniana ustawa nie definiuje pojęcia miejsce zamieszkania, to taką definicję zawiera art. 25 ustawy Kodeks cywilny wskazując, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przy czym miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Ustalenie zatem tak rozumianego, miejsca stałego pobytu, równoznacznego z miejscem zamieszkania dotyczy jednak wyłącznie osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych, jeżeli chodzi natomiast o osoby ograniczone w tej zdolności lub jej nie posiadające to kodeks cywilny dla takich osób wskazuje inne miejsce zamieszkania. Z przepisu art. 27 k.c. wynika natomiast wprost, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Przekładając powyższe regulacje prawne na okoliczności przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że skoro z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2021r. sygn. akt [...], wynika, że opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej całkowicie T. P. jest M. P., to organ rozpatrujący wniosek o skierowanie T. P. do domu opieki społecznej, winien był przekazać sprawę organowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania właśnie opiekuna prawnego. W związku z tym, że MOPS w G., pomimo tego, iż nie był właściwy do rozpatrzenia powyższego wniosku, przeprowadził postępowanie i wydał decyzję wbrew swojej właściwości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. było zobligowane do jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w Ł. złożył Skarżący wskazując, że nie chciał umieszczać swojej mamy w ośrodku na terenie np. województwa p., tylko w miejscu jej stałego pobytu, czyli w Gminie B. Miejscem jej pobytu, uznanym przez tamtejszy Sąd, jest bowiem właśnie Gmina B. Skarżący podkreślił jednocześnie, że przedmiotowa sytuacja dotyczy jego mamy i jej stanu zdrowa, a konkretnie poprawy jej stanu zdrowia. Zadeklarował też, że on jako syn i zarazem opiekun prawny zrobi wszystko, żeby polepszyć jej byt, warunki sanitarne i co najważniejsze opiekę zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Na wstępie wypada przypomnieć, że sąd administracyjny w ramach swojej kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje zaś w przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.), a mianowicie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2021r. uchylającej decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] września 2021 r. o odmowie skierowania T. P. do domu pomocy społecznej w całości i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji z uwagi na brak właściwości Dyrektora MOPS w G. do rozpoznania zainicjowanej sprawy, nie wykazało aby była ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie lub wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji o odmowie skierowania T. P. do domu pomocy społecznej w całości i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji z uwagi na brak właściwości organu do rozpoznania zainicjowanej sprawy, przypomnieć należy, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej właściwość organu ustala z się zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268). Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W związku z tym, iż ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", zasadne jest w tym zakresie sięgnięcie do przepisów Kodeksu cywilnego. Według art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Tak określone miejsce zamieszkania, jak trafnie podkreśliło SKO, dotyczy jednakże tylko osoby fizycznej, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy chodzi o określenie miejsca zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej, pozostającej pod opieką. W takich wypadkach, jak stanowi art. 27 k.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W praktyce przepis ten przesądza kwestię właściwości miejscowej i rzeczowej organów w sprawie skierowania osób ubezwłasnowolnionych do domu pomocy społecznej. Ustawodawca w tym przypadku miało bowiem na uwadze fakt, że to opiekun prawny jest przedstawicielem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, sprawuje nad nią pieczę i zarządza jej majątkiem. Wobec tego ustalając organ właściwy do rozpoznania sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczącej osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, nie należy brać pod uwagę rzeczywistego miejsca zamieszkania/zameldowania osoby uprawnionej do świadczenia, lecz miejsce zamieszkania jej opiekuna. Takie rozumienie spornej kwestii pozwala opiekunowi na wywiązywanie się ze swych obowiązków, prawidłowo i z korzyścią dla podopiecznego. Z tego także powodu jako zasadne należy ocenić dążenie do umieszczenia osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie w domu pomocy społecznej usytuowanym w pobliżu miejsca zamieszkania jej opiekuna prawnego. W sprawie niniejszej bezsporne jest T. P. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jej opiekunem prawnym, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2021r. sygn. akt [...], ustanowiony został jej syn - M. P.. To on też wystąpił do organu z wnioskiem o skierowanie matki do Domu Pomocy Społecznej w B.. W tej sytuacji nie może budzić zatem wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie T. P. do domu pomocy społecznej jest organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania jej opiekuna prawnego, M. P., a nie organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ubezwłasnowolnionej T. P.. W tych okolicznościach MOPS w G. uznając się niewłaściwym miejscowo winien był przekazać sprawę organowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania M. P. Przez pojęcie "miejsce zamieszkania" w przedmiotowej sprawie należy zatem rozumieć gminę, na terenie której zamieszkuje opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej T. P.. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji powoduje nieważność rozstrzygnięcia. Konkludując stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. słusznie oceniło, że decyzja Dyrektora MOPS w G. została wydana w warunkach naruszenia przepisów o właściwości, a w konsekwencji tak prowadzone postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że decyzja SKO w Ł. o charakterze formalnym, podjęta po tym jak prawidłowo ustalono, że w pierwszej instancji orzekał organ niewłaściwy, zwalniało Kolegium, a tym samym również Sąd, od dalej idącego rozpoznania sprawy, w szczególności badania merytorycznego stanowiska Skarżącego kwestionującego decyzję o odmowie skierowania jego matki do domu pomocy społecznej. Pierwszym obowiązkiem każdego organu jest bowiem ustalenie, czy ma właściwość do rozpoznania sprawy, ocena o braku właściwości zwalnia od jej merytorycznego rozpoznania. W przedmiotowej sprawie od merytorycznego rozpoznania zarzutów odwołania, a w konsekwencji również i skargi (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2020r., sygn. akt VII/Wa 2673/19, Lex nr 3078452). W tym stanie rzeczy, skoro zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.