II SA/Bk 95/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi G. G. i A. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2004r. nr [...], 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz G. i A. G. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 13.12.2004 r. państwa G. i A. G. od pisma z dnia [...].11.2004 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. informującego osoby skarżące o nieposiadaniu przymiotu strony w sprawie zmiany sposobu użytkowania warsztatu przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w G. przy ul.J. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, co następuje: W dniu 28.10.2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek państwa A. i G. G. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły usytuowanej na działce nr [...] przy ul. J. w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po zapoznaniu się z powyższym wystąpieniem poinformował pismem z dnia 25.11.2004 r. wnioskodawców, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] brak jest podstaw do uznania ich za strony postępowania administracyjnego. Jak wskazuje treść pisma PINB zamiarem organu było udzielenie informacji wnioskodawcom. Powyższa czynność nie wypełniła wymogu art. 104 § 1 i § 2 Kpa, ani też nie jest przedstawiona w formie jaką określa art. 107 § 1 Kpa. W świetle powyższego działanie organu I instancji nie stwarza możliwości odwołania przewidzianej treścią przepisu art. 127 § 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego państwo A. i G. G. zarzucili postanowieniu naruszenie: 1) art. 71 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, iż w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z zakładu produkującego materiały budowlane na warsztat kamieniarski – cięcie i szlifowanie płyt kamiennych, właściciele nieruchomości położonej w sąsiedztwie nie są stroną postępowania, wówczas, gdy interesy tych osób uzasadniają udzielenie ochrony ze względu na sposób użytkowania obiektu, w szczególności, gdy zmiana sposobu użytkowania wprowadza uciążliwości dla terenów sąsiednich, 2) art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a w szczególności niezbadanie, czy interes skarżących nie wymaga ochrony z uwagi na zakres działalności warsztatu oraz związanych z tym dolegliwości dla nieruchomości sąsiadujących, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 3) art. 8 k.p.a. oraz wynikającej z przepisu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w zakresie odmowy przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu oraz stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w tym zakresie, 4) art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu niniejszej sprawy, a w szczególności brak uzasadnienia odmowy przyznania statusu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania warsztatu, 5) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji w zakresie odmowy przyznania skarżącym statusu strony, 6) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez: a) niezbędnie, czy bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości, na której znajduje się zakład tnący i szlifujący na mokro płyty kamienne nie wprowadza na tereny sąsiednie uciążliwości z tym związanych oraz nie pogarsza warunków sanitarno-zdrowotnych na tych terenach, b) odmowę przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu wówczas, gdy nieruchomość będąca własnością skarżących położona jest w sąsiedztwie nieruchomości, na której prowadzony jest warsztat. Na tej podstawie skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przyznanie skarżącym statusu strony w toczącym się postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania warsztatu przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w G. przy ul. J., 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził: Przepisy kpa nie przewidują odrębnego aktu organu nadzoru budowlanego o uznaniu, względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W świetle powyższego informacja, jakiej udzielił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...].11.2004 r. nr [...] nie stwarzała możliwości, jakie przewiduje przepis art. 127 § 1 kpa. W zaistniałej sytuacji odwołanie od wyżej wymienionego pisma spotkało się ze sprzeciwem organu II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 71 ustawy – prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.) i budowlane na jego bazie kolejne zarzuty naruszenia artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są adekwatne do przedmiotu postępowania, jakiego dotyczyło zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia podstawowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżących, a zatem czy przysługują im prawa strony w tym postępowaniu. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do unormowania art. 28 K.p.a. Ustawodawca doszedł do przekonania, że jedynie inwestor może posiadać interes prawny w wydaniu, czy ewentualnej zmianie decyzji nadającej mu prawo do użytkowania. Ograniczenie katalogu stron do samego inwestora dotyczy wszakże sytuacji, gdy inwestor dąży do uzyskania pozwolenia na użytkowanie (ewentualnie na jego zmianę) w sposób zgodny z procedurami prawa budowlanego. Odmiennie kształtuje się sprawa w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez inwestora. W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie działa ograniczenie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, a katalog stron wyznacza generalna reguła art. 28 K.p.a. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa w takiej sytuacji stronami postępowania są również właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, w stosunku do których samowolna zmiana sposobu użytkowania przez inwestora wprowadzać może zakłócenia w korzystaniu z ich własnych nieruchomości. Nie ma zatem wątpliwości, iż skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu przez ich sąsiadów. Stanowisko zajęte przez organy nadzoru budowlanego jest zatem błędne merytorycznie. Organ I instancji stanowisko swoje sformułował w formie pisma, skierowanego do wnioskodawców, zawierającego "informacje", że "brak jest podstaw do uznania Państwa jako strony postępowania" oraz że "nie ma więc podstaw prawnych do zapewnienia Pani czynnego udziału w tym postępowaniu, w myśl zasad określonych w art. 10 § 1 K.p.a.". Zdaniem Sądu przytoczone pismo nie jest informacją, a rozstrzygnięciem – decyzją odmawiającą przyznanie statusu strony w postępowaniu. Jak stwierdzają komentatorzy k.p.a., "w razie zatem, gdy czynności wobec strony postępowania rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach organ nie nadał nazwy "decyzja" nie ma to znaczenia prawnego dla prawa odwołania" (B. Adamiak, J. Borkowski: K.p.a. – Komentarz, W-wa 1996, s. 553). Od decyzji, zawartej w treści pisma organu I instancji, służy odwołanie, dlatego też postanowienie organu II instancji o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, jako wydane z naruszeniem przepisu art. 127 § 1 k.p.a., należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Status strony wynika z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Dlatego też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest stroną (wyrok NSA z 30.06.1986 r., III SA 97/86, ONSA 1987, nr 2 poz. 46). W przypadku braku przymiotu strony u wnioskodawcy żądającego wszczęcia postępowania organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania. W niniejszej spawie, wobec uznania rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 25.11.2004 r. za decyzją administracyjną, należało stwierdzić nieważność tej decyzji, ponieważ została ona wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd stwierdził nieważność tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd skargę uwzględnił i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.