II SA/Bk 95/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej H. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. We wniosku z dnia [...] września 2016 r. H. G. zwróciła się do Wójta Gminy Z. o rozgraniczenie nieruchomości nr [...] stanowiącej jej własność położonej w miejscowości K. z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność Gminy Z. oznaczoną w ewidencji gruntów, jako droga o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy Z. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i sprawę przekazał do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Z. z uwagi na nie ustalenie zgodnego przebiegu granic. Jak wynika z protokołu granicznego sporządzonego, w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, sporną granicę wyznaczono na podstawie: akt i planu scaleniowego wsi K. wykonanego w 1929 r.; operatu z reambulacji wykonanego w 1958 r.; operatu z modernizacji ewidencji gruntów wykonanego w 2016 r. Z takim przebiegiem granicy nie zgodziła się wnioskodawczyni, której zdaniem granica działki nr [...] z drogą powinna przebiegać około 13 m dalej. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 123 oraz art. 264 K.p.a., organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1.845 zł i zobowiązał do ich poniesienia w całości H. G. W uzasadnieniu podano, że granica pasa drogowego drogi nr [...] była w sierpniu 2016 r. przedmiotem jej wytyczenia na zlecenie Wójta Gminy Z. Granice wytyczone w postępowaniu rozgraniczeniowym i w trakcie wznowienia granic drogi pokrywają się. W związku z powyższym Gmina Z. jako strona postępowania rozgraniczeniowego nie uzyskała żadnej nowej informacji o przebiegu granicy. Przedstawiciel Gminy Z. zgodził się z wytyczoną granicą i poinformował, że jest ona zgodna z wcześniejszym wytyczeniem przez inną firmę geodezyjną. Wówczas Gmina Z. poniosła koszty wyznaczenia granic drogi w całości. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że obecnie tylko wnioskodawczyni postępowania rozgraniczeniowego powinna ponieść jego koszty. Nie wykazała bowiem zmiany przebiegu granic wcześniej wyznaczonych. Koszty postępowania rozgraniczeniowego w przypadku, gdy granica będąca przedmiotem wniosku jest znana, obciążają w całości stronę żądającą ponownego jej wytyczenia. Wytyczenie granicy pomiędzy działkami nr [...] (droga) leżało więc tylko w interesie H. G. Zażalenie na to postanowienie wniosła H. G. i wskazała, że zainicjonowała postępowanie rozgraniczeniowe, gdyż jej zdaniem wadliwie ustalono granice w 2016 r. Zdaniem odwołującej, według planu scaleniowego wsi K. droga przebiega w innym miejscu. Zarzuciła, że w trakcie sporządzania operatu z modernizacji ewidencji gruntów "włodarze ewidencji gruntów w Z. majstrowali przy ustaleniu granicy". Odwołująca wniosła o rozgraniczenie w oparciu o plan scaleniowy z 1929 r., a nie na "zastąpionym go fałszywym operacie modernizacji ewidencji gruntów". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że w sprawie bezspornym jest fakt umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy Z. był uprawniony do ustalenia kosztów tego postępowania w trybie art. 264 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że wysokość kosztów została ustalona prawidłowo. Wskazano, że spór dotyczy zobowiązania do poniesienia całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez H. G. Odnosząc się do tego organ odwoławczy podał, że w sprawie niniejszej miał zastosowanie przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż koszty zostały poniesione w interesie i na żądanie H. G. Twierdzenie to organ wywiódł z faktu, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte wyłącznie na jej wniosek z którego nie wynika, aby granica między działką [...] i działką nr [...] stanowiącą drogę gminą, była sporna oraz z faktu, że przebieg granicy między drogą gminną nr [...] był znany przez właścicieli działek sąsiadujących z tą drogą, gdyż granica ta została wyznaczona na zlecenie Urzędu Gminy Z. w dniu [...] sierpnia 2016 r. Wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granicy drogi gminnej nr [...] z działką nr [...] został złożony w dniu [...] września 2016 r., czyli miesiąc po wyznaczeniu przebiegu granicy drogi gminnej nr [...] przez uprawnionego geodetę działającego na zlecenie Urzędu Gminy Z. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek odwołującej dotyczący nieobciążania jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożyła H. G. i przyznała, że istotnie, miesiąc po wyznaczeniu granicy z urzędu pomiędzy spornymi działkami, złożyła wniosek o rozgraniczenie na podstawie jedynie operatu scaleniowego. Zdaniem skarżącej późniejsze dokumenty dokonały zmian w tym operacie i bezpodstawnie doprowadziły do przesunięcia drogi w stronę jej działki. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądu pozostaje postanowienie ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego którymi obciążono skarżącą (w całości) jako podmiot, który wszczął postępowanie. W ocenie organów obydwu instancji granica nie była sporna, bowiem w miesiącu sierpniu 2016 r. miało miejsce wytyczenie granic w trakcie wznowienia tychże, zaś wniosek skarżącej o rozgraniczenie został złożony miesiąc później. Został uznany za złożony przy braku sporu granicznego. Z tokiem rozumowania organów nie sposób się zgodzić. Miałyby racje organy wówczas, gdyby istotnie zostało zakończone prawomocnie postępowanie rozgraniczeniowe – na etapie administracyjnym przez zawarcie ugody przed uprawnionym geodetą (art. 31 ust 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. (tj. DZ.U. 2017.2101, dalej jako p.g.k.) bądź wydanie decyzji o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1 ustawy) która stała się prawomocna, albo zakończenie sporu granicznego nastąpiło na etapie sądowego ustalenia granicy na skutek przekazania sprawy sądowi w trybie art. 33 ust. 4 p.g.k. W sprawie niniejszej żadna ze wskazanych sytuacji nie zachodziła, bowiem wcześniejsze postępowanie rozgraniczeniowe podczas którego ustalono by zgodnie przebieg granicy między sąsiednimi nieruchomościami nie było przeprowadzone. Z akt sprawy wynika, że w miesiącu sierpniu 2016 r. miało miejsce wznowienie granic drogi gminnej działki nr [...] na całej jej długości z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z działką skarżącej nr [...] obręb K. i zaznaczono punkty graniczne, ale, jak jednoznacznie wynika z pisma Wójta Gminy Z. z [...].12.2016 r. (k. 13 akt administracyjnych) "wyznaczenie granicy drogi nie było prowadzone w trybie rozgraniczenia tylko wznowienia granic celem wykonania remontu drogi gruntowej i dlatego też nie zakończyło się decyzją administracyjną ...". Nie sposób zatem uznać, że w miesiącu sierpniu 2016 r. zakończyło się postępowanie rozgraniczeniowe i ustalono przebieg granicy w prawem przewidzianej formie co wyeliminowało spór graniczny, zaś skarżąca złożyła nowy wniosek o rozgraniczenie. W ocenie sądu spór graniczny obejmujący działkę skarżącej z przylegającą do jej granicy częścią drogi gruntowej w dacie złożenia wniosku o rozgraniczenie istniał i w wobec sposobu zakończenia tego postępowania rozgraniczeniowego decyzją z [...].05.2017 r. umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującą z urzędu sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Z. – istnieje do chwili obecnej o ile postępowanie sądowe nie zostało prawomocnie zakończone. Dlatego nie mogą czynić organy zarzutu bezzasadnego wszczęcia postępowania przy ustalonej granicy co do której nie istniał spór graniczny. Wznowienie granic dla potrzeb, jak w sprawie niniejszej, wykonania remontu drogi nie stanowi rozgraniczenia nieruchomości i zlikwidowania sporu granicznego. Z treści pism skarżącej kierowanych do organu obydwu instancji jednoznacznie wynika, że wskazanego przebiegu granicy w sierpniu 2016 r. nigdy nie zaakceptowała. Ponieważ w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych nie była ani zawarta wiążąca zgoda ani nie była wydana decyzja rozgraniczająca a wskazanego przebiegu granicy skarżąca nie zaakceptowała, miała prawo złożyć wniosek o rozgraniczenie. Skład orzekający w sprawie niniejszej zauważa, że utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym mimo że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, to sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości" – choć uregulowano ją w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym) stanowi jedną całość. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. w sprawie I OPS 5/06 "Nielogiczne bowiem byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym" (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://www.nsa.gov.pl powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego (na jego administracyjnym etapie) i sposobu obciążania nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 – 267 k.p.a.), ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 Kodeksu cywilnego koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 Kodeksu cywilnego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro zatem, jak wynika z art. 152 – 153 Kodeksu cywilnego, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), to też wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Jak wskazał NSA w uchwale I OPS 5/06: "W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej". Skład orzekający w pełni stanowisko podziela i pozostaje ono zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa (por. wyroki w sprawach: II SA/Kr 632/17 z 16.01.2018r.; II SA/Łd 1128/17 z 1.02.2018 r.; II SA/Gl 86/17 z 30.05.2017 r.; I OSK 1833/14 z 20.04.2016 r.; II SA/Bk 15/13 z 30.07.2013 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://www.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA). Uszczegółowić powyższe rozważania należy tezą, że przy ustaleniu zasad rozliczania kosztów postępowania administracyjnego każdorazowo organ winien dokonać oceny, czy w ustaleniu granicy istnieje spór i czy rozgraniczenie leży w interesie obydwu stron postępowania, czy tylko jednej z nich. Jeśli w sprawie nie ma sporu, bo przykładowo w nieodległym czasie dokonano rozgraniczenia w jeden z możliwych sposobów określonych w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wówczas możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości właściciela nieruchomości, który ponownie wszczyna postępowanie rozgraniczeniowe. Tylko bowiem w jego interesie prowadzone będzie to ponowne postępowanie, bowiem nie może być mowy o istnieniu sporu granicznego. Taka sytuacja jednak, jak wyżej wskazano, nie wystąpiła w sprawie niniejszej. Ocena organów, iżby sporu granicznego nie było nie może zostać zaakceptowana. Skarżąca jako właściciel nieruchomości miała interes prawny w żądaniu dokonania rozgraniczenia. Granica będzie wiązać także gminę jako właściciela działki nr [...] (drogi gminnej). Dlatego niezasadnie kosztami postępowania rozgraniczeniowego obciążono wyłącznie skarżącą. Nie zmienia tej oceny fakt, że koszty wznowienia granic wszczętego przez gminę ona poniosła i że zaakceptowała wskazany tam przebieg granicy drogi gminnej między innymi w stosunku do nieruchomości skarżącej. Rozpoznając sprawę ponownie w zakresie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uwzględni organ powyżej przedstawioną ocenę prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30.08.2002 r. (tj. Dz.U. 2017, poz. 369 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. Składają się na nie koszty w postaci wpisu od skargi w kwocie 100 złotych.